Flóttamannavandinn innan Evrópusambandsins hefur beint kastljósinu að Schengen-samstarfinu svonefndu og hefur því jafnvel verið haldið fram að undanförnu að samstarfið sé í uppnámi vegna hans. En um hvað snýst þetta samstarf, hver er forsaga þess og hvernig er hugsanlegt að framtíðarþróun þess verði í ljósi þeirrar stöðu sem komin er upp?

Rekja má upphaf Schengen-samstarfsins aftur til ársins 14. júní 1985 þegar fulltrúar Frakklands, Þýskalands, Belgíu, Hollands og Lúxemburg undirrituðu Schengen-samninginn í bænum Schengen í Lúxemburg. Ríkin fimm voru þá hluti af Evrópubandalaginu, forvera Evrópusambandsins, en stofnað var til Schengen-samstarfsins utan bandalagsins þar sem ekki náðist samstaða með öllum ríkjum þess. Schengen-svæðið varð síðan formlega að veruleika áratug síðar.

Gæsla efld á ytri mörkum svæðisins

Schengen-samstarfið felur í stuttu máli í sér að hefðbundið landmæraeftirlit með tilheyrandi vegabréfaskoðun er lagt niður og á móti er landamæragæsla efld á ytri mörkum svæðisins. Það er þeim landamærum aðildarríkja samstarfsins sem snúa að ríkjum utan þess sem og gagnvart flug- og skipasamgöngum við þau ríki. Einnig felst í Schengen-samstarfinu víðtæk lögreglusamvinna í gegnum Evrópulögregluna Europol og aðgangur að sameiginlegum gagnabönkum.

Tuttugu og sex Evrópuríki eiga í dag aðild að Schengen-samstarfinu og þar á meðal Ísland og önnur aðildarríki Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA), Noregur, Sviss og Liectenstein. Þá eru öll ríki Evrópusambandsins hluti Schengen-svæðisins að undanskildum sex. Bretland og Írland kusu að standa utan samstarfsins. Búlgaríu, Rúmeníu, Króatíu og Kýpur ber hins vegar að gerast aðilar að Schengen-svæðinu þegar þau hafa uppfyllt nauðsynleg skilyrði þess.

Samhliða því að fleiri ríki Evrópusambandsins gerðust aðilar að Schengen-samstarfinu var ákveðið að fella það undir yfirstjórn sambandsins sem gerðist með gildistöku Amsterdam-sáttmálans árið 1999. Ísland varð formlegur hluti Schengen-svæðisins 2001. Helstu rökin fyrir aðild Íslands voru þau að viðhalda norræna vegabréfasamstarfinu frá 1957 þar sem hin Norðurlöndin, að undanskildum Færeyjum og Grænlandi, ætluðu að gerast aðilar að Schengen-samstarfinu.

Heimilt að herða eftirlitið tímabundið

Þrátt fyrir að Schengen-samstarfið feli í sér að hefðbundið landamæraeftirlit sé lagt niður á milli aðildarríkjanna er engu að síður heimilt samkvæmt samstarfinu að taka slíkt eftirlit tímabundið upp þegar talin er þörf á auknu öryggi. Þetta hafa aðildarríkin ítrekað nýtt sér í gegnum tíðina til að mynda vegna alþjóðlegra funda, íþróttaviðburða eða hryðjuverka. Þannig var það gert hér á landi til dæmis vegna fundar utanríkisráðherra NATO-ríkja árið 2002 og komu vítisengla til landsins 2007.

Vegna flóttamannavandans hafa ríki eins og Þýskaland, Austurríki og Danmörk ákveðið síðustu daga að herða gæslu á landamærum sínum að öðrum aðildarríkjum Schengen-samstarfsins. Önnur, eins og til að mynda Pólland, eru í startholunum ef þess gerist þörf. Þá hafa Ungverjar gripið til aðgerða til þess að reyna að herða eftirlit með landamærum sínum að Serbíu, sem er utan Schengen-svæðisins, þar sem flóttamennirnir hafa komið inn á svæðið að undanförnu.

Ljóst er að flóttamannavandinn setur mikinn þrýsting á Schengen-samstarfið og hafa þær raddir jafnvel heyrst að það sé í fullkomnu uppnámi vegna þeirrar stöðu sem upp er komin. Þannig sagði Miroslav Lajcak, utanríkisráðherra Slóvakíu, fyrr í þessum mánuði að samstarfið hefði í raun liðast í sundur og það sjónarmið hefur ítrekað heyrst að takist ekki að ná utan um vandann gæti það hugsanlega þýtt endalok samstarfsins. Allavega í núverandi mynd.

Hver verður framtíð Schengen?

Hver framtíð Schengen-samstarfsins verður á eftir að koma í ljós. Forystumenn Evrópusambandsins hafa talað fyrir auknum samruna á vettvangi samstarfsins og að gæsla á ytri landamærunum færi undir beina yfirstjórn þess. Þetta kom meðal annars fram í stefnuræðu Jean-Claudes Juncker, forseta framkvæmdastjórnar sambandsins, í Evrópuþinginu fyrr í mánuðinum. Líklegt má telja að flóttamannavandinn leiði til aukinnar áherslu á að sú stefna verði að veruleika.

Hins vegar hafa forystumenn til að mynda Frakklands, Spánar og Danmerkur áður kallað eftir því að þær breytingar verði gerðar á Schengen-samstarfinu að aðildarríkin fái auknar heimildir til þess að taka upp hefðbundið landamæraeftirlit sín á milli. Meðal annars til þess að vera betur í stakk búin til þess að takast á við hryðjuverkaógnir. Þær hugmyndir hafa þó fengið dræmar undirtektir til þessa. Hvort breyting verður þar á vegna nýliðinna atburða á eftir að koma í ljós.