Innlent | mbl | 14.11.2022 | 12:10 | Uppfært 12:40

Segja allt í samræmi við lög og reglur

Lárus Blöndal, stjórnarformaður Bankasýslunnar, Jón Gunnar Jónsson, forstjóri Bankasýslunnar og Bjarni Benediktsson fjármálaráðherra. Samsett mynd

Bankasýsla ríkisins segir að framkvæmd sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hafi verið í fullu samræmi við lög og reglur sem um söluna giltu og að hún hafi verið í samræmi við minnisblað og greinargerð til fjármála- og efnahagsráðherra, sem og kynningu fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd. Salan sé hins vegar frábrugðin öðrum hefðbundnum sölum á eignum ríkisins bæði varðandi umfang og óvissu sem hafi verið á fjármálamörkuðum. Þetta er meðal þess sem kemur fram í viðbrögðum Bankasýslunnar við úttekt Ríkisendurskoðunar á sölunni, en skýrslan var formlega birt í dag.

Í viðbrögðum fjármála- og efnahagsráðuneytisins segir að ekki verði annað séð af úttekt Ríkisendurskoðunar en að sá þáttur sölumeðferðarinnar sem var á ábyrgð ráðherra hafi samræmst lögum og meginlegum stjórnsýsluréttar. Segir ráðuneytið að þeir misbrestir sem hafi verið á undirbúningi og framkvæmd varði afmörkuð atriði við framkvæmd sölunnar sem hafi m.a. verið í verkahring eftirlitsskyldra aðila.

Ráðuneytið hnýtir í þingnefndirnar og störf þeirra

Ráðuneytið viðurkennir þó að bæði Bankasýslan og ráðuneytið hafi getað gert betur þegar kom að upplýsingagjöf til almennings, en að upplýsingagjöf til þingnefnda hafi þó ekki verið ófullnægjandi um eðli söluaðferðarinnar og meginreglur og markmið. Ráðuneytið hnýtir svo í þingnefndirnar og segir að í störfum þeirra felist eftirlitshlutverk og að „í umsögnum þingnefnda nú voru ekki miklar efnislegar athugasemdir við tilboðsfyrirkomulagið sem slíkt eða leiðbeiningar til ráðherra um sölumeðferðina“.

Í úttektinni kemur fram að standa hefði þurft betur að bæði undirbúningi og framkvæmd sölunnar, meginmarkmið og viðmið framkvæmdarinnar hafi verið á reiki og hugtakanotkun og upplýsingagjöf til Alþingis ekki til þess fallin að draga upp skýra mynd af tilhögun söluferlisins. Þá hafi ekki nægjanlegar kröfur verið gerðar til umsjónaraðila og söluaðila í sölunni og vegna annmarka á framkvæmdinni hafi eftirspurn verið vanmetin og þar með hafi ekki fengist hæsta mögulega verð. Jafnframt segir í úttektinni að tilboðsfyrirkomulagið hafi orsakað að ekki væri fullt jafnræði þeirra fjárfesta sem því var beint að.

Setur Ríkisendurskoðun fram fimm ábendingar vegna þessa í úttektinni:

Öflugan ríkisaðila þarf til að fylgja eftir eigendastefnu ríkisins fyrir fjármálafyrirtæki Tryggja verður að sá ríkisaðili sem lögum samkvæmt fer með sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum búi yfir nauðsynlegum mannauði til að rækja hlutverk sitt, sem og grunnþekkingu á þeirri söluaðferð sem ákveðið er að beita hverju sinni. Þá er brýnt að hann gefi þeim sem ráðnir eru til að annast söluferlið skýr fyrirmæli og leiðbeiningar um framkvæmd þess.
Tryggja þarf fullnægjandi upplýsingagjöf Mikilvægt er að þær þingnefndir sem fjalla um fyrirhugaðar sölur á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum séu upplýstar með fullnægjandi hætti um eðli þeirrar söluaðferðar sem notast á við og hvaða meginreglur og markmið verði í forgrunni hverju sinni. Tryggja verður, líkt og fram kemur í greinargerð með lögum nr. 155/2012, að markmið með sölu hvers eignarhlutar sem ætlunin er að selja komi fram í greinargerð ráðherra til nefnda Alþingis.
Setja þarf skýr viðmið um matskennda þætti Tryggja þarf eftir fremsta megni að hlutlægni sé gætt við ákvarðanatöku við sölu á eignarhlutum ríkisins og að mat við úrlausn söluferla hvíli sem minnst á huglægum forsendum. Í því sambandi þarf að gæta þess að viðmið um matskennda þætti séu skýr frá upphafi og eigi tilhlýðilega lagastoð.
Ákvarðanir séu skjalfestar og gagnsæi tryggt Sá ríkisaðili sem lögum samkvæmt fer með sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum þarf að gæta að því að hægt sé að prófa ákvarðanir og framkvæmd sölunnar eftir á, bæði af almenningi og viðeigandi eftirlitsaðilum. Æskilegt er að þau viðmið sem hvíla á huglægum forsendum liggi skriflega fyrir áður en söluferli hefst og beiting þeirra við mat á tilboðum sé skjalfest með kerfisbundnum hætti. Gagnsæis við söluferli verði þannig gætt og fyrir liggi með óyggjandi hætti á hverju niðurstaða um úthlutun er reist og að tryggð sé sönnun um það. Slíkur undirbúningur er í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og til þess fallinn að skapa traust á sölu ríkiseigna.
Fyrirbyggja verður hagsmunaárekstra og orðsporsáhættu Við sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki getur sú tilhögun að viðkomandi fyrirtæki komi með beinum hætti að sölunni (sem umsjónaraðili, söluráðgjafi eða söluaðili) verið til þess fallin að grafa undan vægi lögbundinna sjónarmiða um jafnræði og hlutlægni. Áhætta vegna hagsmunaárekstra eykst sem og orðsporsáhætta ríkisins.

Segja skorta mögulega útfærslu frá Ríkisendurskoðun

Í skýrslunni eru birt viðbrögð bæði ráðuneytisins og Bankasýslunnar við þessum ábendingum. Ráðuneytið svarar fyrstu ábendingunni og segir að vandséð sé að umfang stofnunarinnar kalli á fleiri starfsmenn eða aðra þekkingu en nú sé. Er vísað til þess að söluferli séu óreglulegur viðburður. Ráðuneytið gerir einnig athugasemd við að Ríkisendurskoðun setji ekki fram neina útfærslu á mögulega breyttu fyrirkomulagi. Þá er vísað til þess að unnið sé að endurskoðaðri lagaumgjörð á þessu sviði og að horft sé til þess að leggja Bankasýsluna niður. Horft sé til þess að sameina umsýslu eignarhalds allra ríkisfyrirtækja á eina hendi, en það er í samræmi við leiðbeiningar OECD.

Í svörum Bankasýslunnar við fyrstu ábendingunni segir hins vegar að starfsmenn stofnunarinnar hafi góða menntun, reynslu og sérfræðiþekkingu til að sinna störfum sínum. Þá er gagnrýnt að ekki komi fram í úttektinni hvaða atriði það séu í ferlinu sem ekki hafi verið í samræmi við eigendastefnu ríkisins. „Skortir því á tengsl á milli efnislegrar umfjöllunar um hlutverk og ákvarðanir stjórnvalda og hvað hafi farið úrskeiðis í ferlinu að þessu leyti.“

Taka ekki undir að upplýsingagjöf til Alþingis hafi verið ófullnægjandi

Varðandi ábendinguna um að tryggja þurfi fullnægjandi upplýsingagjöf segir ráðuneytið að standa hefði mátt betur að þeim málum til almennings. Ekki er tekið undir að slíku hafi verið ábótavant gagnvart þingnefndum. „Ráðuneytið getur á hinn bóginn ekki tekið undir það að upplýsingar til nefnda Alþingis í greinargerð ráðherra og í kynningu ráðuneytisins og Bankasýslunnar fyrir nefndunum hafi verið ófullnægjandi um eðli söluaðferðarinnar og meginreglur og markmið.“ Í framhaldinu vísað til þess að á kynningarfundinum hafi m.a. komið fram að einstaklingar gætu verið á meðal kaupenda teldust þeir hæfir fjárfestar, að mögulega yrði veittur afsláttur frá síðasta skráða gengi og að horft yrði sérstaklega til markmiða um fjölbreytt, heilbrigt og dreift eignarhald. Bankasýslan segir í svörum sínum að hún telji sig hafa upplýst þingnefndir með fullnægjandi hætti í ferlinu.

Mikið gert úr „meintum huglægum forsendum“

Þriðja ábending Ríkisendurskoðunar snýst um viðmið um matskennda þætti. Ráðuneytið segist telja nokkuð mikið gert úr „meintum huglægum forsendum“ og að byggt hafi verið á þekkingu sérfróðra erlendra og innlendra aðila þegar kom að úrlausn söluferla. Þá hafi verið stuðst við lög í einu og öllu. Bankasýslan segir að varðandi þetta atriði verði að hafa í huga að ógerlegt sé að vita fyrir fram hvaða þættir verði veigameiri en aðrir í endanlegri ákvörðun um verð og útboðsmagn. Þá hafi óvissa ríkt á fjármálamörkuðum. „Að því leyti er verkefnið frábrugðið mörgum öðrum verkefnum hins opinbera, m.a. þar sem um er að ræða hefðbundna sölu á eignum ríkisins.“

Varðandi fjórðu ábendinguna um að ákvarðanir séu skjalfestar og gagnsæi tryggt segir ráðuneytið að það sé sammála því æskilegt sé að viðmið sem eigi að beita í sölumeðferðinni séu fyrirfram skilgreind. Hins vegar geti skapast aðstæður við framkvæmd útboðs þar sem nauðsynlegt sé að til staðar sé bæði ráðrúm og svigrúm og að örðugt sé að sjá fyrir eða skjalfesta allar mögulegar aðstæður. Bankasýslan ítrekar undir þessum lið að allt hafi verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti í þessu máli og í samræmi við lög og reglur. „Staðreynd málsins er sú að Bankasýsla ríkisins hefur með málefnalegum rökum og vísan til gagna rökstutt sérhverja ákvörðun sem tekin var í söluferlinu. Lengra verður vart gengið í kröfum um ex post facto prófun og gagnsæi,“ segir í svörum Bankasýslunnar.

Bankasýslan vísar á fjármálaráðgjafa varðandi hagsmunaárekstra

Lokaábendingin snýst um að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og orðsporsáhættu. Ráðuneytið segir að slíkum sjónarmiðum hafi verið velt upp bæði fyrir frumútboðið og svo við síðara útboðið. Segir þar jafnframt að við undirbúning á nýjum lagabreytingum verði sá möguleiki skoðaður að „settar verði skorður við því að það fyrirtæki sem til sölu er gegni hlutverki söluráðgjafa.“

Bankasýslan segist hafa lagt sérstaka áherslu á orðspor ríkisins sem eiganda og seljanda í útboðum sínum. Varðandi hagsmunaárekstra vísar stofnunin til þess að hún hafi fengið til verksins sjálfstæðan fjármálaráðgjafa.