Innlent | mbl | 4.12.2023 | 12:16 | Uppfært 17:47

Svört skýrsla um málefni Fangelsismálastofnunar

Páll Winkel, forstjóri Fangelsismálastofnunar og Guðrún Hafsteinsdóttir dómsmálaráðherra. Báðar stofnanirnar fá fjölda ábendinga frá Ríkisendurskoðun varðandi rekstur og málefni Fangelsismálastofnunar. mbl.is/Árni Sæberg

Ýmsu í starfsemi og starfsumhverfi Fangelsismálastofnunar er ábótavant og veldur þetta því að íslenskt fullnustukerfi er ekki rekið með þeirri skilvirkni eða árangri sem lög gera ráð fyrir. Ekki hefur verið mótuð nein heildarstefna á sviði fullnustumála og rekstur Fangelsismálastofnunar hefur verið þungur sem meðal annars hefur leitt til undirmönnunar og uppsafnaðri viðhaldsþörf fangelsa. Illa gengur einnig að stytta boðunarlista og að óbreyttu munu þeir lengjast. Þetta er meðal þess sem lesa má úr nýrri stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á Fangelsismálastofnun.

Í skýrslunni kemur fram að margvíslegir þættir í starfsemi stofnunarinnar valdi slæmri stöðu fullnustumála hér á landi. Gagnrýnt er að dómsmálaráðuneytið hafi ekki mótað heildarstefnu á sviði fullnustumála, en af níu ábendingum sem Ríkisendurskoðun leggur fram í skýrslunni snúa fjórar að mótun heildarstefnu sem beint er til dómsmálaráðuneytisins.

Nýting afplánunarrýma minni en mögulegt væri

Bent er á þungan rekstur stofnunarinnar, en þó tekið fram að dómsmálaráðuneytið hafi stutt ákall Fangelsismálastofnunar um aukið fé.

Hefur þessi þungi rekstur meðal annars komið fram í undirmönnun á flestum sviðum stofnunarinnar sem hefur leitt til þess að hlutfallsleg nýting afplánunarrýma er minni en mögulegt væri. Það leiðir svo til þess að illa hefur gengið að stytta boðunarlista.

Páll Winkel, forstjóri Fangelsismálastofnunar mbl.is/Árni Sæberg

Vinnustaðamenning stendur höllum fæti

Í skýrslunni er vísað til þess að sterkar vísbendingar séu um að vinnustaðamenning Fangelsismálastofnunar standi höllum fæti og að bregðast þurfi við því. Nefnt er að framkvæmd styttingu vinnuvikunnar hafi um margt verið ábótavant og haft í för með sér töluverðan kostnaðarauka vegna yfirvinnu og aukið álag á starfsfólk, sérstaklega fangaverði, en það sé andstætt markmiðum verkefnisins. Þá hefur þessi aukna yfirvinna aukið á áfallastreitu innan stéttarinnar.

Einnig er bent á lakan árangur í stafsánægjukönnun innan stofnunarinnar og brotakennda menntun og starfsþjálfun fangavarða, sem stofnunin ber ábyrgð á að sinna.

Raunfjölgun afplánunarrýma lítil þrátt fyrir Hólmsheiði

Þá hefur þungur rekstur valdið því að nauðsynlegt viðhald húsakosts fangelsa hefur setið á hakanum að því er fram kemur í skýrslunni. Bent er á að þrátt fyrir tilkomu fangelsis á Hólmsheiði árið 2016 hafi raunfjölgun afplánunarrýma verið lítil og ekki haldist í hendur við fjölgun fanga og þyngingu dóma.

Segir Ríkisendurskoðun að byggingarsaga Litla-Hrauns, stærsta fangelsisins, hafi aldrei einkennst af heildar- eða langtímasýn um starfsemina. Starfsemin uppfylli aðeins að hluta nútímakröfur um öryggismál og endurhæfingu fanga í fangelsum. Ómögulegt sé að aðskilja fanga með fullnægjandi hætti, sem sé megin ástæða þess að ofbeldis- og fíkniefnamál séu viðvarandi vandamál.

Þannig er tekið fram að stærsta bygging Litla-Hrauns, Hús 4, sem opnuð var árið 1995, þjóni ekki tilgangi sínum og sterkar vísbendingar séu um að það sé ónýtt.

Ríkisendurskoðun bendir á að afbrotum hafi fjölgað og fangelsisdómar almennt þyngst. Það helgist af fólksfjölgun, en einnig aukningar skipulagðrar glæpastarfsemi. Þetta hafi leitt til lengri boðunarlista og skapað aukinn þrýsting á fullnustukerfi landsins. Dæmi séu um að dómar hafi fyrnst af þessum sökum.

Fangelsið Litla-Hraun. Boðuð hefur verið bygging nýs fangelsis í stað þess að ráðast í lagfæringar á fangelsinu. Ríkisendurskoðun fagnar því, en segir að vanda þurfi vel til verka við áætlanagerð. mbl.is/Eggert Jóhannesson

Frétt af mbl.is

„Þetta fangelsi er barn síns tíma“

Aðstöðumunur kynjanna „með öllu óverjandi“

Í haust var hins vegar kynnt að byggja ætti nýtt fangelsi á Litla-Hrauni í stað þess að fara í endurbætur. Segir Ríkisendurskoðun það vera fagnaðarefni, en að huga þurfi vel að áætlanagerð og að byggingar taki mið af langtímaþörfum fullnustukerfisins.

Þannig er meðal annars bent á að flestir fangar í dag séu karlkyns, eða yfir 90%. Fullnustukerfið hafi að miklu leyti mótast út frá þeirri staðreynd, en í dag eru vistunarúrræði fyrir konur aðeins í fangelsinu á Hólmsheiði og í fangelsinu Sogni. Tekur Ríkisendurskoðun fram að Hólmsheiði hafi hins vegar verið hannað sem öryggisfangelsi og skammtímaúrræði og það sé varasöm ráðstöfun að konur séu vistaðar þar til lengri tíma.

Frétt af mbl.is

Flest afplánunarúrræði sett með karlmenn í huga

„Ríkisendurskoðun telur með öllu óverjandi að aðstöðumunur á grundvelli kyns sé jafn mikill og raun ber vitni og að ekkert sérstakt vistunarúrræði sé til staðar fyrir kvenfanga,“ segir í skýrslunni.

Þá er sérstaklega tekið fram að almennt sé lagt upp með fullkominn aðskilnað kynja og telur Ríkisendurskoðun að hugmyndir dómsmálaráðuneytisins um stækkun fangelsisins Sogni frá því í september komi ekki að fullu til móts við ábendingar umboðsmanns Alþingis í þessum efnum.

Frétt af mbl.is

Nýtt fangelsi verður byggt á Litla-Hrauni

Fangelsið á Hólmsheiði var tekið í notkun árið 2016. Það var hannað sem öryggisfangelsi og skammtímaúrræði og segir Ríkisendurskoðun að það sé varasöm ráðstöfun að konur séu vistaðar þar til lengri tíma. mbl.is/Árni Sæberg

Umsjón fasteigna fari af hendi Fangelsismálastofnunar

Flestar fasteignir sem Fangelsismálastofnun rekur eru á forræði stofnunarinnar sjálfrar, en ekki Framkvæmdasýslu – Ríkiseigna, eins og við á um flestar ríkiseignir. Í skýrslunni segir að þetta leiði til þess að mikill tími stjórnenda og forstöðumanna fari í rekstur og viðhald og að slíkt sé óheppilegt fyrirkomulag. Telur Ríkisendurskoðun betur fara á að umsjón og rekstur fasteignanna fari undir Framkvæmdasýslu – Ríkiseignir.

Léleg skjölun og flokkun og skortur á eftirlitsbúnaði

Þá er í skýrslunni einnig gagnrýnt hvernig Fangelsismálastofnun hagar skjölun og flokkun gagna, meðal annars varðandi atvik sem varð öryggi fangavarða eða agabrot fanga. Að mati Ríkisendurskoðunar takmarkar þetta yfirsýn Fangelsis-málastofnunar og dregur úr virkni úrbóta sem ólík öryggisfrávik kalla á.

Auk áðurnefndra vankanta sem nefndir hafa verið um skipulag Litla-Hrauns segir í skýrslunni að fámenni fangavarða og skortur á almennum öryggisbúnaði stuðlar að áhættuþáttum í fangelsinu. Er meðal annars nauðsynlegt að bæta eftirlitsbúnað. „Að mati Fangelsismálastofnunar er aðkallandi að bæta myndavélabúnað og þá eru tölvur, hugbúnaður og annar tæknibúnaður annað hvort kominn til ára sinna eða er ábótavant samkvæmt úttektum sem gerðar hafa verið á þessum þáttum starfseminnar.“

Sogn er um margt ólíkt hefðbundnum fangelsum. Ríkisendurskoðun segir að stækkunaráform komi ekki að fullu til móts við ábendingar umboðsmanns Alþingis varðandi aðstæður kvenna í fangelsum. mbl.is/Rax

Þörf á að efla endurhæfingu fanga

Að lokum segir Ríkisendurskoðun brýnt að fangelsismálayfirvöld vinni sameiginlega með heilbrigðs-, mennta- og félagsmálayfirvöldum að heildarstefnu á sviði fullnustumála til að efla endurhæfingu fanga með það að markmiði að fækka endurkomum í fangelsi.

Ábendingarnar níu sem Ríkisendurskoðun setur fram í skýrslunni eru eftirfarandi, en þær flokkast í fernt, eftir því hvert þeim er beint.

Ábendingar til dómsmálaráðuneytis

Bæta þarf aðstæður á Litla-Hrauni og hraða byggingu nýs fangelsis
Ríkisendurskoðun telur brýnt að dómsmálaráðuneyti, í samvinnu við Fangelsismálastofnun og Framkvæmdasýsluna – Ríkiseignir, vinni hratt að byggingu nýs fangelsis enda er núverandi húsnæði að Litla-Hrauni afar illa farið ef ekki ónýtt. Þá þarf að bregðast við slæmu ástandi eldri bygginga með tilliti til hugsanlega heilsuspillandi aðstæðna. Mikilvægt er að ný bygging uppfylli langtímamarkmið um þarfir fullnustukerfisins, heilsu og öryggi fanga og starfsfólks. Eins telur Ríkisendurskoðun brýnt að starfsemi fangelsisins raskist sem minnst á framkvæmdatíma og að samhliða verði unnið að skilvirkara meðferðar- og endurhæfingarstarfi fanga.
Framkvæmdasýslan – Ríkiseignir taki yfir rekstur húsnæðis á vegum Fangelsismálastofnunar
Full ástæða er til að umsjón og rekstur þess húsnæðis sem hýsir starfsemi fangelsa verði flutt til Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna. Að mati Ríkisendurskoðunar eiga framangreind verkefni ekki að vera hluti af kjarnastarfsemi Fangelsismálastofnunar og íþyngja þar með stjórnendum og forstöðumönnum stofnunarinnar. Þá gengur núverandi fyrirkomulag gegn almennri tilhögun rekstrar húsnæðis ríkisins. Af þeim sökum er því beint til dómsmálaráðuneytis að taka þetta fyrirkomulag til endurskoðunar.
Mótuð verði heildstæð endurhæfingarstefna
Ríkisendurskoðun hvetur dómsmálaráðuneyti að standa við tíma-áætlanir sínar um mótun heildstæðrar stefnu á sviði fullnustumála. Stofnunin ítrekar að aðkoma menntamála-, heilbrigðismála- og félagsmálayfirvalda er nauðsynleg í þessu sambandi enda bera framangreindir aðilar lagalega skyldu í ólíkum þáttum endurhæfingar fanga og fyrirbyggjandi aðgerðum til að fækka endurkomum í fangelsi.
Bæta þarf stöðu kvenna í fangelsum landsins
Brýnt er að dómsmálaráðuneyti og Fangelsismálastofnun vinni að langtímalausn á vistun kvenfanga. Þótt konur sem hljóta óskilorðsbundna dóma séu hlutfallslega fáar er óverjandi að ekki séu sérstök vistunarúrræði til staðar fyrir þær. Kvenfangar hafa auk þess takmarkaðra aðgengi að störfum, virkni og öðrum endurhæfingarúrræðum en karlfangar sem verður að teljast óásættanlegt.

Ábendingar til Fangelsismálastofnunar

Festa skal nám og endurmenntun fangavarða í sessi
Fangelsismálastofnun ber að framfylgja lögum og reglugerðum sem lúta að menntun og fræðslu fangavarða. Frá því að starfsemi Fangavarðaskólans í fyrri mynd var lögð af árið 2014 stenst menntun og fræðsla nýrra fangavarða ekki lögbundnar kröfur. Tilefni er til að ítreka samráð við fangaverði við gerð námsskrár. Misbrestur á gæðum fagmenntunar í fangavarðafræðum getur ógnað öryggi fangavarða, fanga og annars starfsfólks er viðkemur fangelsum.
Fangelsismálastofnun þarf að efla greiningu á öryggisatvikum
Efla þarf möguleika til greininga á öryggisatvikum með því að bæta skráningu og skjölun þeirra. Þar sem erfitt er að safna skýrslum um frávik og greina áhættuþætti hefur Fangelsismála-stofnun ekki þá yfirsýn sem vænta má um ólíkar tegundir frávika og áhættu vegna öryggismála. Slíkt hindrar skilvirka þarfagreiningu á þessum þætti starfseminnar.
Efla þarf vinnustaðamenningu Fangelsismálastofnunar
Starfsánægjukannanir undanfarinna ára benda til þess að efla þurfi vinnustaðamenningu Fangelsismálastofnunar og vinna markvisst að aukinni starfsánægju og vellíðan í starfi. Ábendingar og önnur gögn sem Ríkisendurskoðun hefur kynnt sér staðfesta að mannauðsmál stofnunarinnar hafi ekki verið í góðum farvegi og er mikilvægt að stjórnendur stofnunarinnar bregðist við þessari stöðu.

Ábending til heilbrigðisráðuneytis

Tryggja þarf rétt fanga á heilbrigðisþjónustu
Vísbendingar eru um að þjónusta og aðgengi fanga að heilbrigðisþjónustu sé um margt ábótavant. Ríkisendurskoðun beinir því til heilbrigðisráðuneytis að tryggja að samskipti við fangelsismálayfirvöld séu skilvirk og aðgengi fanga að geðheilbrigðisþjónustu sé tryggt. Óumdeilt er að ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga hvílir á herðum heilbrigðisyfirvalda.

Ábending til mennta- og barnamálaráðuneytis

Flýta verður vinnu starfshóps um menntun fanga og fangavarða
Að mati Ríkisendurskoðunar hefur vinna sameiginlegs starfshóps mennta- og barnamálaráðuneytis og dómsmálaráðuneytis um inntak og umgjörð menntunarmála fanga og fangavarða dregist fram úr hófi. Áætlað var að hópurinn, sem skipaður var árið 2020, myndi skila skýrslu árið 2021. Í nóvember 2023 var henni ólokið. Með hliðsjón af áskorunum á sviði menntunarmála fanga og fangavarða og stefnumótunarvinnu dómsmálaráðuneytis á sviði fullnustu er skorað á mennta- og barnamálaráðuneyti að tryggja að starfshópurinn ljúki vinnu sinni eins fljótt og auðið er.