Erlent | mbl | 30.1.2017 | 13:15 | Uppfært 16:38

Hin djúpa verkfærakista forsetans

Bann Trump við móttöku flóttamanna hefur vakið hörð viðbrögð leiðtoga og almennings um allan heim. AFP

Þrátt fyrir að skammt sé um liðið frá því að Donald Trump settist á forsetastól vestanhafs hefur hann þegar hnyklað vöðva embættisins og gefið út margvíslegar ákvarðanir um hin ýmsu málefni.

Margar þeirra eru umdeildar og hafa víðtækar afleiðingar en Trump hefur m.a. bannað ferðalög frá sjö múslimaríkjum til Bandaríkjanna, sagt Bandaríkin frá fríverslunarsamningi ríkja við Kyrrahaf (TPP), gefið grænt ljós á lagningu tveggja stórra olíuleiðsla og blásið nýju lífi í svokallaða global gag rule, sem leggur blátt bann við ráðstöfun opinberra fjármuna í fræðslu og þjónustu tengda fóstureyðingum erlendis.

En hvaða vald hefur forsetinn? Og að hvaða leyti eru ákvarðanir hans háðar samþykki annarra valdhafa?

Getur lagt í hernað og beitt neitunarvaldi

Fyrir það fyrsta er forsetinn æðsti yfirmaður bandaríska heraflans. Hann hefur vald til þess að virkja þjóðvarðliðið og þegar neyðarástand skapast getur þingið veitt forsetanum vald til að gera ráðstafanir er varða þjóðaröryggi eða efnahag landsins. Forsetinn hefur ekki vald til að lýsa yfir stríði, það liggur hjá þinginu, en hann getur hins vegar fyrirskipað hernaðaraðgerðir án þess að stríðsyfirlýsing liggi fyrir.

Forsetinn hefur vald til að gera milliríkjasamninga, með aðkomu öldungadeildar þingsins. Hann skipar ráðherra, sem öldungadeildin þarf að samþykkja, og útnefnir alríkis- og hæstaréttardómara.

Það fellur einnig undir valdsvið forseta að kalla saman þingið þegar sérstakt tilefni þykir til. Þá hefur hann neitunarvald gagnvart löggjöf sem samþykkt er af þinginu en það er takmörkunum háð. Forsetinn getur til að mynda ekki beitt neitunarvaldinu gegn afmörkuðum þáttum lagafrumvarpa og þá getur þingið fellt neitun forsetans úr gildi með tveimur þriðjuhlutum atkvæða.

Forsetinn hefur vald til að náða dæmda einstaklinga og milda dóma.

Donald Trump hefur verið iðinn við að gefa út tilskipanir og orðsendingar frá því hann tók embætti 20. janúar sl. AFP

Lagasetning án þinglegrar meðferðar

Sá einstaklingur sem situr í embætti forseta getur beitt valdi sínu, og þannig náð fram vilja sínum óháður þinginu, með ýmsum hætti.

Hann getur meðal annars gefið út forsetatilskipun (e. executive order), sem er ígildi löggjafar en óháð samþykki þingsins. Þingið getur freistað þess að hnekkja tilskipuninni með því að samþykkja lög sem takmarka fjármögnun viðkomandi aðgerða en forsetinn getur þá aftur beitt neitunarvaldinu gegn löggjöf þingsins.

Vegna þess hversu takmarkað vald þingið hefur þegar kemur að forsetatilskipunum eru í raun aðeins tvær leiðir til að fella þær úr gildi; annars vegar að fá þeim hnekkt fyrir dómstólum og hins vegar að þeim sé snúið af þeim forsetum sem á eftir koma.

Þess má geta að það hefur aðeins gerst tvisvar að forsetatilskipun var hnekkt fyrir dómi en það gerðist í valdatíð Harry S. Truman og Bill Clinton.

Aðeins einn Bandaríkjaforseti hefur látið hjá líða að gefa út forsetatilskipun; William Henry Harrison. Hann gengdi embættinu í mánuð, frá 4. mars til 4. apríl 1841. Franklin D. Roosevelt er sá forseti sem hefur gefið út flestar forsetatilskipanir, 3.721 talsins, en samtals telja þær nú um 13.000.

Orðsendingar og yfirlýsingar

Forsetatilskipunin er umdeild valdbeiting þar sem hún þykir síður lýðræðisleg. Þá hafa forsetar verið gagnrýndir fyrir að beita henni til að knýja í gegn löggjöf án þinglegrar meðferðar.

Aðrar leiðir eru færar forsetanum til að koma vilja sínum í framkvæmd og má þar til dæmis nefna svokallaða forsetaorðsendingu; presidential memorandum. Forsetaorðsendingar hafa lagalegt gildi en krefjast ekki opinberrar birtingar. Þær eru að öðru leyti keimlíkar forsetatilskipunum og erfitt að greina muninn þarna á milli.

Forseti getur einnig gefið út forsetayfirlýsingar, sem eru óumdeildari þar sem ekki er verið að seilast inn á verksvið löggjafans. Þannig er talað um forsetayfirlýsingar (e. presidential proclamation) þegar forsetinn ákveður að náða einstaklinga eða fagna eða minnast ákveðinna atburða eða einstaklinga.

Bandarískur hermaður við eftirlit í þorpinu Ali Rash nærri Mosul. Trump gæti fyrirskipað alsherjaratlögu gegn Ríki íslam og vísað í fordæmi sem forverar hans í embætti settu. AFP

Valdsvið forseta í stöðugri þenslu

Stjórnspekingar segja forseta Bandaríkjanna iðna við að útvíkka valdsvið sitt.

„Þetta er staðfast mynstur,“ sagði Neal Devins, lagaprófessor við College of William & Mary, við Washington Post í júlí í fyrra. „Þeir draga aldrei forsetaembættið saman. Trump forseti gæti sagt: Ég ætla að nota Obama-reglubókina, og seilst ansi langt.“

Andrew Rudalevige, prófessor í stjórnsýslufræðum við Bowdoin College, segir fullyrðingar Trump um að hann einn geti reddað málunum ólíkar hugmyndum Barack Obama og George W. Bush um að laga hlutina í sameiningu.

Í frétt Washington Post er hins vegar bent á að Trump gæti réttlætt alsherjaratlögu gegn hryðjuverkasamtökunum Ríki íslam með því að sækja í það vald sem ríkisstjórn Bush tók sér þegar hún heimilaði pyntingar meintra hryðjuverkamanna og Obama sótti í þegar herinn fór í auknum mæli að nota dróna til að ráða grunaða misyndismenn af dögum.

„Hin forsetalega verkfærakista af einhliða aðgerðum er djúp,“ segir Rudalevige, „en þú getur ekki viðhaft keisaralegt forsetaembætti án ósýnilegs þings, sem er viljugt til að setjast í aftursætið af því að það vill ekki taka á sig sökina vegna stríðs eða annarrar óvinsællar stefnumótunar.“

Fyrir öld sagði Theodore Roosevelt að forsetar mættu gera allt sem ekki væri bannað samkvæmt lögum eða stjórnarskránni. Þá sagði Nixon, eftir að hann sagði af sér vegna Watergate, „þegar forsetinn gerir það, þýðir það að það er ekki ólöglegt.“

Rudalevige segir að á tímum flokkadrátta sveiflist skoðanir manna eftir því hvoru megin við borðið þeir sitja. „Það er öflugt forsetaembætti þegar samflokksmaður þinn situr í stólnum og keisaralegt forsetaembætti þegar það er einhver úr hinum flokknum.“