Lýðræðishallinn heimafyrir
Setja bókamerki
Á sama tíma og vilji stendur til að færa valdið til fólksins er mikill áhugi fyrir því að færa löggjafarvald frá Alþingi til ESB, að mati Bjargar Thorarensen prófessors. Rætt hefur verið um meintan lýðræðishalla ESB og vekja þau orð Bjargar því athygli að nauðsynlegt sé að „leiðrétta þann lýðræðishalla sem íslenska stjórnkerfið stendur sjálft frammi fyrir“.
„Það virðist vera ákveðin þversögn fólgin í því að á sama tíma og kröfur aukast um beint lýðræði fyrir borgarana og að þeir hafi bein áhrif á sín eigin málefni og hagsmuni í þjóðaratkvæðagreiðslum er mikill vilji til þess að færa löggjafarvald frá Alþingi til alþjóðastofnunar þar sem lög eru reglur eru í meginatriðum settar af erlendum embættismönnum, gagnsæi í málsmeðferð er lítið og óljóst hvernig ábyrgð valdhafanna er háttað,“ sagði Björg Thorarensen, lagaprófessor við Háskóla Íslands, á málþingi um löggjafarvald Evrópusambandsins og lýðræðið í Háskóla Íslands í dag, sem hún og Stefán Már Stefánsson lagaprófessor fluttu erindi á.
Björg rifjaði upp að allt pólitískt vald væri sprottið frá íslensku þjóðinni, að hinir kjörnu valdhafar yrðu reglulega að standa kjósendum reikningsskil og að virkt eftirlit væri með því að framkvæmdavaldið og handhafar þess sættu pólitískri og lagalegri ábyrgð fyrir athafnir sínar.
Vék að meintum lýðræðishalla
Hún gerði meintan lýðræðishalla ESB að umtalsefni.
„Hið yfirþjóðlega vald Evrópusambandsins er einstakt meðal alþjóðlegra stofnana og felst í því að aðildarríki hafa afsalað sér hluta fullveldis síns og framselt löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald á málefnasviði sambandsins til stofnana þess.
Á sama tíma skortir á það frumskilyrði lýðræðisskipulagsins að kjörnir fulltrúar fólksins setji lögin.
Um þetta og önnur álitaefni þessu tengd er stundum sagt að þetta sé kallað lýðræðishalli Evrópusambandsins [...]
Það má segja að þegar litið er til formkrafna lýðræðisskipulags sé þetta enn sem komið er einn veikasti hlekkurinn í stjórnskipulagi sambandsins.“
Framkvæmdastjórnin hefur mest frumkvæði
Björg hélt áfram og sagði að í Evrópusambandinu kæmi lang mest frumkvæðið að löggjöf þess frá framkvæmdastjórninni og að með breytingum á stofnsamningum sambandsins á síðustu tveimur áratugum, þá sérstaklega Maastricht-samningnum 1992 og Amsterdam-samningnum 1997 „hefði þó verið reynt að auka mjög hlut Evrópuþingsins í lagasetningarferlinu, ekki síst þá í viðleitni til þess að bregðast við gagnrýni á þennan lýðræðishalla“.
„Þrátt fyrir þróun í átt til lýðræðis standa eftir nokkur grundvallarvandamál þegar maður horfir á löggjöf Evrópusambandsins og þar hefur í fyrsta lagi verið bent á að það skorti mjög á lýðræðislegt aðhald í sambandinu, til dæmis með því að framkvæmdastjórnin standi þinginu reikningsskil.
Stjórnmálaflokkar í framboði til Evrópuþingsins eru veikir.
Kosningaþátttaka meðal borgara í aðildarríkjunum er dræm.“
Björg vék því næst að þeirri gagnrýni sem hefði komið fram um að „það skorti á þann lögmætisgrundvöll sem stofnanakerfi og stjórnskipulag Evrópusambandsins hvíla á“.
„Samband á milli borgaranna og valdhafanna væri einnig mjög óljóst og fjarlægt,“ sagði hún.
„Í þriðja lagi er gagnrýnt að við meðferð mála í lagasetningarferli sé málsmeðferðin ógagnsæ hjá stofnunum Evrópusambandsins, sérstaklega á fyrstu stigum þegar löggjöf er í undirbúningi, þar sem mál fara um hendur fjölda embættismanna, nefnda og vinnuhópa í framkvæmdastjórninni áður en ferlið verður opinberað þannig að hagsmunaðilar komi að því að hafa áhrif á mótun reglnanna.
Það er þá talað um að aðkoma og áhrif, bæði hagsmunasamtaka og frjálsra félagasamtaka við undirbúning ákvarðana séu takmörkuð.“
Tilraunir til að efla lýðræðið
Björg rifjaði því næst upp að reynt hefði verið að „bæta lýðræðiseinkenni Evrópusambandsins“, þá sérstaklega með stjórnarskrársáttmála Evrópu frá 2004 þegar reynt hefði verið að „renna sterkari stoðum undir þennan lögmætisgrundvöll sambandsins, skerpa á valdmörkum stofnana gagnvart aðildarríkjum og safna þá saman á einn stað þessum grundvallarreglum eða stjórnlögum sem sambandið hvílir á“.
Í Lissabon-sáttmálanum frá 2007 væri áfram „reynt að grípa til nýrra úrræða til þess að auka lýðræði innan Evrópusambandsins og styrkja þennan stjórnskipulega grundvöll“.
Björg sagði áhrif alþjóðasamninga á íslenskt réttarkerfi og samfélag hafa verið „óvítræð, sérstaklega á síðustu tveimur áratugum“.
EES-samningurinn skæri sig þar úr.
„Ein af meginástæðum fyrir því að íslenska ríkið hefði fremur kosið að gangast undir samningsskuldbindingar EES-samningsins en að ganga í Evrópusambandið hefði verið tregða til þess að „framselja löggjafarvald, og reyndar aðra þætti ríkisvalds, til stofnana þess og þar voru látnir vega þyngra sérhagsmunir íslenska ríkisins í að hafa fullt forræði á öllum sínum málum og þá sérstaklega varðandi ráðstöfun fiskveiðiauðlindanna“.
Hvað EES-gerðir áhrærir sagði Björg þeirri formkröfu lýðræðisins fullnægt að um þær væri fjallað af þjóðkjörnum fulltrúum sem settu lög.
Hins vegar mætti efast um möguleika Alþingis á að hafa áhrif á þessar sömu gerðir.
Lítil áhrif þingmanna
Frá samþykkt EES-samningsins hefðu verið uppi „mörg álitamál um það hvort þær ákvarðanir sem yrðu hér að lögum samkvæmt EES-samningum væru lýðræðislegar og hverjir væru raunverulegir möguleikar íslenska löggjafans til þess að hafa áhrif á efni reglna sem þaðan stöfuðu“.
„Formlega verða EES-gerðir sem kalla á lagabreytingar ekki að lögum hér á landi nema að undangenginni atkvæðagreiðslu Alþingis.
Að því leytinu til er fullnægt þessari formkröfu lýðræðisins að þjóðkjörnir fulltrúar komi að því að setja lög í landinu.
Það vakna þrátt fyrir þetta spurningar um hvort lýðræðislega kjörnir fulltrúar á Alþingi séu í reyndinni í nokkurri aðstöðu til að hafa áhrif á efni þessara gerða.
Þegar framkvæmdin er skoðuð kemur reyndar í ljós að það er erfitt að sjá að svo sé.“
Nánast engin upplýsingagjöfBjörg sagði að staðreyndin væri hins vegar sú að framkvæmdir varðandi aðkomu þingsins að ákvörðunum á mótunarstigi hefði aldrei komist á í raun, né heldur verklag um kynningu í utanríkismálanefnd og fastanefnd þingsins.
Nánast engin upplýsingagjöf hefur átt sér stað um mál á tillögu- og mótunarstigi um árabil og fjölmargar ESB-gerðir eru þannig teknar inn í EES-samninginn án þess að tryggt sé að Alþingi væri fyrirfram upplýst um tilvist þeirra.
Þegar hlutverk Alþingis í framkvæmd EES-samningsins er skoðað má segja að aðkoma löggjafans að ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, sem margar hverjar hafa gífurlega mikil áhrif á íslenskt réttarkerfi og samfélag, sé einfaldlega formlegs eðlis.
Efnisleg áhrif löggjafans á þessar réttarreglur, sem rekja má til EES-samstarfsins, eru raunverulega engin.“
Lýðræðisreglum ekki fylgtNiðurstaða hennar er því sú að þótt setja megi út á skipulag Evrópusambandsins „verður að segja það líka að reglur lýðræðisins eru tæpast uppfylltar þegar þær eru skoðaðar eða sú aðkoma sem hér gildir um hvernig löggjafinn kemur að þessu umfangsmikla regluverki sem EES-samningurinn leiðir af sér hér á landi".
„Þá má líka segja einfaldlega að löggjafinn hafi ekki nýtt sér þau úrræði sem hann þó hefur til þess að taka þátt í ákvörðunarferli ESB-gerða sem íslenska ríkið er síðan skuldbundið til að innleiða hér á landi eins og hvern annan þjóðaréttarsamning [...]
Það má þó geta þess að um þessar mundir er unnið að algerri uppstokkun á þinglegri meðferð EES-reglna á Alþingi og það á vegum Alþingis og utanríkisráðuneytisins og þar með talið er verið að endurskoða þessar reglur sem ég nefndi áðan sem [...] settar voru árið 1994 og hafa aldrei komist í framkvæmd.“
Að mati Bjargar er ljóst að aðild að Evrópusambandinu verður eitt af stærstu pólitísku málunum sem þjóðin stendur frammi fyrir á næstu mánuðum og árum.
„Ég tel að stærsta verkefnið framundan sé að endurreisa Alþingi sem raunverulegt og leiðandi afl í stjórnskipulaginu og leiðrétta þann lýðræðishalla sem íslenska stjórnkerfið stendur sjálft frammi fyrir."
Að hennar mati er rétt að umræðan um hvort Íslandi beri að framselja hluta fullveldis síns fari fram eftir að tekist hafi að endurreisa Alþingi, í lýðveldi „þar sem lýðræðislegt umboð, ábyrgð stjórnvalda og skýr valdmörk handhafa ríkisvaldsins verða raunhæf og virk“.
„Fyrst þegar því marki er náð er tímabært að þjóðin taki yfirvegaða afstöðu til þess hvort rétt sé að framselja löggjafarvald til yfirþjóðlegrar stofnunar.“
