Úreltar forsendur fyrir ójafnræði

Verulegur ágalli ríkir hér á landi varðandi kosningar til Alþingis þar sem ójafnræði er á milli kjósenda eftir búsetu þeirra. Eins og sjá má á mynd 1 er mikill munur á atkvæðavægi hvers kjósanda. Þannig vegur atkvæði kjósanda í Norðvesturkjördæmi 105 prósentum meira en kjósanda í Suðvesturkjördæmi. Einnig má sjá að atkvæði kjósenda á suðvesturhluta Íslands vega mun minna en annarra kjósenda.

Úreltar forsendur fyrir ójafnræði

Í gegnum tíðina hefur þetta ójafnræði í atkvæðavægi verið rökstutt með vísan í fjarlægð kjósenda frá höfuðstöðvum ríkisins. Þannig hefur verið talið rétt að atkvæðavægi kjósenda, sem vegna búsetu sinnar eiga erfitt með að nálgast höfuðstöðvar ríkisins eða eiga í persónulegum samskiptum við þingmenn sína, sé meira en þeirra sem hafa betri möguleika á framangreindu vegna nálægðar við höfuðstöðvar ríkisins og þingmenn. Síðast var vísað í sams konar rök við breytingu á kjördæmamörkum með stjórnarskrárbreytingu árið 1999.

Að mati greinarhöfunda á þessi útskýring fyrir ójafnræði milli kjósenda ekki við nein rök að styðjast lengur. Samgöngur, fjarskipti og netnotkun hafa stórbatnað á síðustu áratugum. Þannig geta einstaklingar átt í samskiptum við þingmenn sína í gegnum síma eða netið á einfaldan og fljótvirkan máta. Þá eru samgöngur til Reykjavíkur það góðar að nær allan ársins hring getur kjósandi hitt þingmann sinn án nokkurra vandkvæða.

Helstu stjórnsýslueiningar ríkisins má nálgast á sama hátt. Jafnframt teljum við að ójafnræði milli kjósenda, sem byggt er á búsetu þeirra, geti ekki vegið út þá hagsmuni samfélagsins að hver einstaklingur hafi sama vægi þegar valdir eru fulltrúar almennings sem hafa undir höndum ríkisvald. Önnur niðurstaða er til þess fallin að sjónarmið, sem hafa ekki meirihluta samfélagsins á bak við sig, eiga einfaldara með að hljóta framgang. Kerfi sem getur stuðlað að slíku er ekki ásættanlegt.

Alþingiskosningar kærðar

Þegar faðir okkar flutti búferlum frá Austur-Húnavatnssýslu til Reykjavíkur fyrir 10 árum minnkaði atkvæðavægi hans verulega. Eftir kosningarnar núna í vor kærði hann þær til Alþingis, ásamt íbúa í Suðvesturkjördæmi, og rökstuddi að þær hefðu farið í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Var krafist af þeirra hálfu að Alþingi ógilti alfarið kosningarnar þar sem þær væru ólögmætar.

Í nefndaráliti kjörbréfanefndar var bent á tiltekið ákvæði stjórnarskrárinnar. Í ákvæðinu segir að ef kjósendur að baki hverju þingsæti eru eftir kosningar helmingi færri í einu kjördæmi en í öðru kjördæmi skuli breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim atkvæðamun. Taldi nefndin að með þessu hefði verið fallist á misvægi atkvæða og því væri um að ræða sérákvæði gagnvart hinni almennu jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Taldi nefndin því ekki ástæðu til að draga lögmæti kosninganna í efa.

Vafi um lagalegan grundvöll um misvægi atkvæða

Greinarhöfundar fallast á að framangreind lögskýring kjörbréfanefndar styðst við gilda lagalega aðferðarfræði. Á hinn bóginn teljum við að lagalegur grundvöllur fyrir misvægi atkvæða sé ekki nægilega traustur, öndvert við niðurstöðu kjörbréfanefndar.

Jafnræðisregla stjórnarskrárinnar er skýr regla um jafnræði íslenskra ríkisborgara og undantekningar frá henni verða að vera afdráttalausar. Í ákvæðum stjórnarskrárinnar um staðsetningu þingsæta og færslu þeirra á milli kjördæma er ekki með skýrum og afdráttarlausum hætti tekið af skarið um varanlegt misvægi atkvæða meðal kjósenda.

Þannig er m.a. kveðið skýrt á um að ef atkvæðavægi fer yfir ákveðið hlutfall þá skuli færa til þingsæti til að draga úr þeim mun. Vafi er því á hvort þessi ákvæði stjórnarskrárinnar geti talist nógu skýr til að teljast sérákvæði gagnvart jafnræðisreglunni.

Þá vilja greinarhöfundar benda á að þegar tvær jafnháar réttarheimildir ganga hvor gegn annarri er almennt gerð tilraun til þess að skýra þær til samræmis. Eins og áður segir er í nefndu ákvæði stjórnarskrárinnar ekki með skýrum hætti kveðið á um misvægi atkvæða heldur er kveðið á um að breyta eigi fjölda þingsæta, þegar atkvæðavægi fer yfir ákveðið hlutfall, til þess að draga úr því.

Skýra má því ákvæði stjórnarskrárinnar um kosningar til Alþingis í samræmi við jafnræðisreglu með þeim hætti að ávallt verði að jafna atkvæðavægi eins og kostur er með því að færa þingsæti milli kjördæma ef farið er yfir þetta stjórnarskrárbundna hlutfall.

Aftur á móti er í kosningalögum kveðið á um að einungis megi færa þingsæti milli kjördæma að því marki að farið sé niður fyrir þetta ákveðna hlutfall en ekki meir en það. Ljóst er að kosningalög eru lægra sett réttarheimild en stjórnarskráin. Af þeim sökum má álykta að þetta ákvæði í kosningalögum brjóti í bága við framangreinda samræmisskýringu.

Um þessar lögskýringar má deila en um álitaefnið eiga dómstólar lokaorð. En eitt er þó ljóst. Vafi er um gildi ákvæða kosningalaga og stjórnarskrárinnar varðandi misvægi atkvæða. Slíkt er óæskilegt fyrir kjósendur og Alþingi.

Skýrsla Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (ÖSE)

Í nýbirtri skýrslu ÖSE um framkvæmd kosninga til Alþingis er m.a. gerð athugasemd við misvægi atkvæða. Þar er bent á að viðmið Evrópuráðsins gera ráð fyrir að munur milli kjördæma á fjölda atkvæða að baki hvers þingmanns eigi almennt ekki að fara yfir 10 prósent og alls ekki yfir 15 prósent nema í mjög sérstökum aðstæðum. Í skýrslunni er sérstaklega bent á hið mikla misræmi milli Norðvestur- og Suðvesturkjördæma. Sjá má á mynd 2 að tvö kjördæmi eru langt yfir 15 prósenta viðmiðinu og ekkert kjördæmi er undir 10 prósenta viðmiði. Að mati ÖSE er tímabært að endurskoða staðsetningu þingsæta með tilliti til jafnræðis í atkvæðavægi. Þessi gagnrýni ÖSE og tillaga er í samræmi við skoðanir greinarhöfunda.

Tillaga til úrlausnar

Mögulegt er að koma í veg fyrir þetta ójafnræði með mjög einföldum hætti og ekki þarf til þess stjórnarskrárbreytingu að svo stöddu. Þannig er hægt að breyta ákvæðum kosningalaga með þeim hætti að landskjörstjórn sé skylt að færa þingsæti milli kjördæma þannig að sem minnstur munur sé á milli atkvæða á bak við hvern kosinn þingmann í landinu. Þetta mætti t.d. gera sex mánuðum fyrir kosningar eða eins fljótt og auðið er ef boðað væri til kosninga með skemmri fyrirvara. Í kosningum til Alþingis hefðu þingsæti verið staðsett eins og mynd 3 sýnir, ef slíkt fyrirkomulag hefði verið til staðar síðastliðið vor.

Telja má nauðsynlegt í næstu framtíð að breyta verði stjórnarskránni um staðsetningu þingsæta (eða að Alþingi fái vald til að breyta þingsætum sem almennur löggjafi) til að eyða misvægi atkvæða enda gerir stjórnarskráin kröfu um lágmarksfjölda þingsæta í kjördæmum. Besta leiðin til að eyða misvæginu varanlega er hins vegar að gera Ísland að einu kjördæmi.

Að framan hefur verið talið að rökstuðningur fyrir misvægi atkvæða eigi ekki lengur við vegna bættra samgangna, fjarskipta og netnotkunar. Þá telja greinarhöfundar að það sé vafi um lagalegan grundvöll þessa fyrirkomulags vegna jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Jafnframt tökum við undir gagnrýni og tillögur ÖSE og sýnum að öll kjördæmi eru yfir viðmiðum Evrópuráðsins.

Einfalt er fyrir Alþingi að heiðra jafnræði kjósenda í mikilvægum réttindaflokki. Eitt af markmiðum stjórnarskrárbreytinga árið 1999 var að draga úr misvægi atkvæða. Nýtt Alþingi ætti að hafa það að markmiði að eyða misvægi atkvæða.