Fréttaskýring: Risavaxið verkefni bíður stjórnvalda

Stjórnvöld standa nú frammi fyrir því risavaxna verkefni að koma böndum á ríkisreksturinn. Óhætt er að fullyrða að í annan tíma hefur verkefnið varla verið jafnerfitt. Spurningin er hvernig best er að vinna úr málunum en margir gagnrýna fjárlögin sem úrelt og kalla eftir breytingum. En hvernig er hægt að ná settum markmiðum? Er flatur niðurskurður rétta leiðin? Er betra að tína 25% af hér og loka annars staðar? Eru ekki til stofnanir sem þola meiri niðurskurð en hinn flata, sem virðist vera vinsælasta leiðin? Á hinn bóginn eru til stofnanir sem engan niðurskurð þola og þarf að hlífa.

Vart er hægt annað en hafa samúð með þeim sem vinna að fjárhagsáætlunum fyrir hið opinbera. Fjárlagagerðin er flókin og erfitt að segja til um fyrirfram hvernig t.d. verðlag þróast. Flestir viðmælendur Morgunblaðsins eru sammála um að skera þurfi fjárlögin algjörlega upp og hugsa þau upp á nýtt þó að sú vinna „geti tekið mörg ár“, eins og einn orðaði það. „Mér finnst fjárlagafrumvarpið eins og það hefur þróast í áranna rás vera úrelt fyrirbæri,“ segir einn viðmælandi og bætir því svo við að erfitt myndi reynast að finna einhvern hjá hinu opinbera sem væri tilbúinn að segja þetta opinskátt. „Menn setjast alltaf með sama plaggið, taka 10% af þessu og 10% af hinu. Þetta er svo mikið plokk og það er aldrei horft yfir þetta heildrænt. Við þurfum að hugsa til þess að loka stofnunum, færa til, sameina eða brjóta upp. Það skortir mjög á þessa nálgun hjá okkur,“ segir hann og hnykkir á að stjórnsýslan sé alltof flókin.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga 2007 og ársáætlanir 2008 kemur eftirfarandi fram: „Í markmiðum ríkisfjármála 2007-2010 sem lögð voru fram með fjárlögum 2007 segir: fylgt verði aðhaldssamri stefnu í ríkisfjármálum. Þannig verði árlegur vöxtur samneyslu að jafnaði ekki umfram 2,0% að raungildi og hækkun tilfærslu útgjalda að jafnaði ekki umfram 2,5% að raungildi. Útgjaldaheimildir ársins 2007 hjá A-hluta ríkissjóðs voru 66 ma.kr. hærri en útgjöld ársins 2006. Hækkunin nemur rúmlega 19%. Sambærileg hækkun milli áranna 2005 og 2006 var um 14%. Að teknu tilliti til verðlagshækkana er þó ljóst að raunaukning útgjalda er nokkuð umfram markmiðin.“ (bls. 9)

Endanlegar heimildir hærri

Í skýrslunni kemur einnig fram að endanlegar útgjaldaheimildir eru jafnan umtalsvert hærri en heimildir fjárlaga og er vanmatið kerfisbundið. „Ríkisendurskoðun telur þetta endurspegla það sjónarmið stjórnvalda að fjárlögin séu fremur áætlun en bindandi fyrirmæli.“ (bls. 10)

„Í nóvember 2007 sendi Ríkisendurskoðun fjárlaganefnd umsögn sína um fjáraukalagafrumvarp 2007 að beiðni nefndarinnar. Þar ítrekar stofnunin m.a. það mat að hinn mikli tilflutningur fjárheimilda milli fjárlagaára sé ekki bara til þess fallinn að veikja fjárlög sem stjórntæki heldur gefi einnig ranga mynd af raunverulegum rekstri ríkissjóðs.“ (bls. 15) Í þessari sömu skýrslu og samsvarandi skýrslu fyrir 2006 kemur ítrekað fram að endanlegar útgjaldaheimildir eru jafnan umtalsvert hærri en heimildir fjárlaga. „Sú venja hefur með öðrum orðum skapast að fjárlögin séu ekki endanlegur útgjaldarammi eða því sem næst heldur einungis „fyrstu drög“ að útgjöldum ársins. Þetta stafar annars vegar af því að útgjöld ríkisins virðast ítrekað vanmetin við fjárlagagerð og hins vegar af því að framkvæmdavaldið virðist ekki megna að framfylgja vilja Alþingis um útgjaldaramma ársins.“ (bls. 9)

Þægilegast að beita flötum niðurskurði

„FJÁRLÖGIN hafa verið gagnrýnd fyrir ýmislegt, sérstaklega þá kannski fyrir það að þau halda illa,“ segir Gunnar Helgi Kristinsson stjórnmálafræðingur aðspurður hvort fjárlögin og fjárlagagerðin séu orðin úrelt fyrirbæri. Gunnar Helgi skrifaði bók um fjárlagagerð sem út kom árið 1999 og er vel heima í málaflokknum.

„Annaðhvort eru fjárlögin óraunhæf og menn ætla sér að skera niður í fjárlögum sem engin leið er síðan til að framfylgja, eða þá að aginn í eftirfylgninni er ekki nógu mikill. Í það minnsta er það alltof algengt að stofnanir fara út fyrir þau 4% mörk sem sett eru,“ segir hann og bætir við að augljóslega sé því pottur brotinn einhvers staðar.

Gunnar Helgi bendir einnig á þá gagnrýni að fjárlögin séu bara eins árs áætlun þó að stofnanir þurfi að vita miklu meira um sína langtímafjármögnun.

Hægt að læra á fjáraukalögin

Spurður um fjáraukalögin segir Gunnar Helgi þau vera fyrirbæri sem hægt sé að læra á. „Reynslan í minni rannsókn var að ef menn vildu hækka fjárveitinguna var sennilega auðveldara að gera það með því að nýta sér einhverja krísu sem upp kom í framkvæmdinni heldur en í undirbúningnum. Fá þannig aukafjárveitingu sem svo var gengið frá í fjáraukalögum. Það virðist þannig vera eitthvað sem „slyngir“ stjórnendur nýta sér,“ segir hann.

Um þá gagnrýni að í fjárlagagerð sé unnið út frá fjárveitingum síðasta árs frekar en horfa fram í tímann segir Gunnar Helgi að það sé auðveldara að segja en gera. „Í Bandaríkjunum hafa verið prófaðar aðrar aðferðir,“ segir hann og á þar við sérstakar núllgrunnsáætlanir sem stuðst hefur verið við lítillega þar. Þá er unnið út frá því að stofnanir séu á núlli þegar vinnan er hafin og þurfi að sýna fram á fjárþörf fyrirfram. „Niðurstaðan af því hefur ekki verið góð. Það hefur leitt til mikillar skriffinnsku og í þessu virðist falin ofurtrú á skynsemishyggju,“ segir hann. „Ég er ekki viss um að það séu til neinar töfralausnir. Það sem helst hefur virkað til að halda aftur af fjárlögunum er svokölluð „top-down“-nálgun,“ segir Gunnar Helgi og útskýrir það þannig að þá sé byrjað á að setja útgjaldarammann og inni í fjárlagagerðinni sé ákveðið markmið um ríkisútgjöld. „Og þá eru fjárlögin unnin niður eftir, út frá þeim markmiðum, frekar en út frá öllum þeim góðu hlutum sem hægt er að gera fyrir peningana. Þetta er, að mínu viti, skynsamleg ábending,“ segir hann og bætir við að þetta hafi verið reynt á Íslandi undanfarin 15-20 ár „með góðum árangri á köflum en síðustu 10-12 árin hefur ekki verið neitt alvöru aðhald.“

Við fjárlagagerðina segir Gunnar Helgi að tilhneiging sé til að horfa alltaf á stóru útgjaldaliðina þegar kemur að því að skera niður, þá sérstaklega heilbrigðis- og menntakerfið. „Hins vegar er langstærsti útgjaldaliðurinn í ríkisrekstrinum laun, kannski allt að 80%, og ef ná á einhverjum árangri í að draga úr ríkisútgjöldum þarf annaðhvort að fækka ríkisstarfsmönnum eða lækka laun þeirra.“ Hann veltir því fyrir sér hvort ekki sé einmitt núna skilningur á því í þjóðfélaginu að lækka þurfi laun, fækkun starfsmanna sé erfiðari.

Í fjárlögunum sem nú eru væntanleg kveðst Gunnar Helgi, þrátt fyrir að hann sé ríkisstarfsmaður, vonast til að sjá árangur í því að skera niður. „Ekki bara flatt með því að taka einfaldlega prósentur af öllu heldur þannig að farið hafi verið eitthvað í gegnum málin,“ segir hann en klykkir svo út með því að segja að flatur niðurskurður sé á hinn bóginn alltaf einfaldari. „Það er feikilega flókið að skera niður. Það er þó ekki bara einfaldleikinn í flötum niðurskurði heldur eru menn líka með honum að hluta til að spara sér óþægindi. Það gengur það sama yfir alla og þá er ekki hætta á stríði við neinn tiltekinn hóp. Það er þess vegna líka pólitísk ástæða fyrir því að flatur niðurskurður er oftast viðhafður. Það breytir ekki því að þetta er ekki góð aðferð.“

Reynt að draga úr notkun embættisbústaða

Fasteignir ríkissjóðs er stofnun undir fjármálaráðuneytinu og hefur umsjón með embættisbústöðum víða um land. Stofnunin umsýslar 23 slíka bústaði. Fjármálaráðuneytið hefur þannig umsjón og umsýslu með bústöðum sem notaðir eru sem bústaðir sýslumanna, skattstjóra og héraðsdómara á þeim svæðum sem heimilt er að hafa slíka bústaði.

Rekstrargjöld vegna ársins 2008 voru 27 m.kr. en tekjur á móti námu 14,3 m.kr. Gerður hefur verið samningur við heilbrigðisráðuneytið um að allir bústaðir þess ráðuneytis, 61 bústaður, fari í umsýslu stofnunarinnar en sá samningur komst til framkvæmda á þessu ári og tekjur og gjöld vegna þeirra liggja ekki fyrir í fjármálaráðuneytinu vegna síðasta árs og tekjur og gjöld vegna þessa árs varla marktæk.

„Ríkið hefur á undanförnum árum reynt að draga úr notkun embættisbústaða eins og kostur er,“ segir Hafsteinn S. Hafsteinsson, lögfræðingur á fjárreiðu- og eignaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Hann segir jafnframt ljóst að sumir starfsmenn ríkisins, t.d. læknar, hafi sinnt verkefnum á ýmsum stöðum um landið og í mörgum tilvikum hefði verið erfitt að manna slíkar stöður ef gerð væri krafa um að þeir fjárfestu í húsnæði við töku á starfi úti á landi. „Vegna þessa og vegna þess að skipunartími manna er tímabundinn til fimm ára í senn hefur ekki verið talið forsvaranlegt að leggja þá alveg af,“ segir Hafsteinn. Það kemur m.a. til af því að sums staðar er það lítil hreyfing á fasteignamarkaðnum að gera má ráð fyrir, í einhverjum tilvikum, að viðkomandi starfsmaður geti átt í verulegum erfiðleikum með að selja eign sína á ný við lok skipunartíma eða vegna flutnings í starfi. „Ríkið hefur þó þrengt verulega að notkun slíkra bústaða, t.d. hafa kennarabústaðir nánast alveg verið aflagðir,“ segir Hafsteinn.

Margt smátt gerir stórt

Í fjárlögum 2009, sem afgreidd voru frá Alþingi 22. desember 2008, er undir hatti forsætisráðuneytis liðurinn ýmis verkefni. Þar undir er úrskurðarnefnd upplýsingalaga með fjárveitingu upp á 5,3 milljónir, efnahagsrannsóknir 49,9 milljónir, ráðgjöf vegna breytinga í heilbrigðis- og tryggingamálum 18,4 og undirbúningur að hátíðarhöldum vegna tveggja alda afmælis Jóns Sigurðssonar forseta 30,2 milljónir.

Rekstur Námsmatsstofnunar er dýr og á fjárlögum fær hún 173,4 milljónir. Hún tilheyrir menntamálaráðuneyti. Undir því eru einnig liðirnir alþjóðlegar samstarfsáætlanir á sviði vísinda 20 milljónir, markáætlun á sviði vísinda og tækni 315 milljónir og almennur rekstur rannsóknasjóðs 834 milljónir, Tækjasjóður 145 milljónir, Rannsóknarnámssjóður 100 milljónir og almennur rekstur Listasjóðs 362 milljónir! Leikmaður spyr: hvað er þetta allt saman? Og undir menntamálaráðuneyti er Kvikmyndamiðstöð Íslands og undirliður í henni (1.10) er Kvikmyndasjóðir 590 milljónir. Liðurinn 02-982 Listir, framlög hefur fjölmarga undirliði og án efa alla verðuga. Gjöld þess liðar eru 918 milljónir.

Fiskistofa er undir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti og á fjárlögum eru henni ætlaðar 833 milljónir. Fiskistofa rekur 13 manna tölvudeild sem einnig þjónustar Hafrannsóknastofnun. Karítas Jónsdóttir hjá Fiskistofu segir rekstrarkostnað tölvudeildarinnar á síðasta ári hafa verið 102,3 miljónir kr. „Inni í þeirri tölu eru öll leyfisgjöld fyrir hugbúnað okkar. Tölvudeild Fiskistofu sér um viðhald og uppbyggingu gagnagrunna og þjónustu við notendur Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, SRA og 59 hafnir allt í kringum landið vegna afladagbóka og aflaskráningar í gagnagrunn Fiskistofu og löndunarhafna (GAFL),“ segir hún jafnframt og tiltekur ýmis önnur verkefni tölvudeildarinnar.

04-417 er númer liðarins Rannsóknasjóður til að auka verðmæti sjávarfangs og fær 335 milljónir í fjárlögum. Undirliður Landgræðslu og skógræktar í þágu landbúnaðar er rannsóknir í skógrækt í þágu landbúnaðar. 25,4 milljónir fóru í það og í almennan rekstur Fóðursjóðs 115 milljónir.

Dóms- og kirkjumálaráðuneyti er með í sínum áætlunum Kristnisjóð sem á fjárlögum fær 94,5 milljónir.

Sérstaka athygli vekur liðurinn laun vegna forfalla, orlofs o.fl. hjá félags- og tryggingamálaráðuneyti með 18 milljónir. Svo sem ekki há upphæð en eftirtektarvert að slíkur liður fái sérnúmer á fjárlögum. Að ekki sé talað um liðinn Fræðslusamtök um kynlíf og barneignir sem fá 1,2 milljónir.

Hjá fjármálaráðuneyti fær liðurinn þróunarmál í upplýsingatækni sérstakt númer og upphæðin er 13,2 milljónir. Lágu upphæðirnar skjóta víða upp kollinum og samgönguráðuneyti er með lendingabætur á fjárlögum, 7,5 milljónir. Undir samgönguráðuneyti er einnig Jöfnunarsjóður alþjónustu 208 milljónir.

Tækniþróunarsjóður er undir iðnaðarráðuneyti en almennum rekstri hans voru merktar 690 milljónir. Jafnframt er iðnaðarráðuneytið að markaðssetja Ísland í Norður-Ameríku og ætlar til þess 87,6 milljónir.

Smáliðir umhverfisráðuneytis eru m.a. umhverfisvöktun 22,4 milljónir, ýmis verkefni 30,9 og ýmis framlög umhverfisráðuneytis 78,5 milljónir. Almennur rekstur „ýmissa verkefna“ er samtals 300,4 milljónir. Umhverfisráðuneytið hefur yfir Landgræðslu ríkisins að segja og þar undir eru fyrirhleðslur 64,6 milljónir og Skógrækt ríkisins 429,8 milljónir.