Innlent | mbl | 13.12.2012 | 8:25

Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs

Stjórnlagaráð að störfum. Golli / Kjartan Þorbjörnsson

„Ég vil fyrst og fremst kalla þetta óvissuferð. Það er verið að leggja til miklu róttækari breytingar heldur en ástæða er til... Það má segja að höfundar þessara tillagna hafi farið í búðarferð og keypt allt það óvenjulegasta sem þeir fundu í búðinni, sett í innkaupakörfuna en aldrei velt því fyrir sér hvort það myndaði saman góðan málsverð,“ segir Gunnar Helgar Kristinsson, prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands, um vinnu fulltrúa stjórnlagaráðs.

Morgunblaðið ræddi ítarlega við Gunnar Helga um stjórnarskrármálið á skrifstofu hans í Odda í gær og birtist hér óstytt útgáfa viðtalsins.

Hann telur stjórnarskrármálið í óheppilegum farvegi.

„Þetta mál er nú í höndum þingsins. Þar hefur mér sýnst að málið hafi lent í óheppilegum farvegi. Fyrst er haldin þjóðaratkvæðagreiðsla og svo á þingið að fjalla um málið. Formaður þingnefndarinnar sem hefur málið á sinni könnu, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, hafði uppi ummæli um málið sem mátti skilja á þann veg að það væri ekkert eftir nema prófarkalestur.

Það er ekki björguleg byrjun á efnislegri umfjöllun í þinginu sem fer engu að síður af stað með tímafrestum sem eru algerlega út í hött. Þeir eru allt of stuttir. Ef þing á að fjalla um stjórnarskrá væri eðlilegur tímafrestur meira en eitt þing með rækilegri efnislegri umfjöllun. Það virðist hins vegar ekki stefna í efnislega umfjöllun. Margir sérfræðingar eru kallaðir til fundar við þingnefndirnar sem fjalla um málið. Þeir hafa margir hverjir skrifað minnisblöð um þessi efni.

Samt eiga þeir að fara að tjá sig um málið á þingnefndarfundum. Sumir hafa neitað að gera það af því að þeir telja að þetta sé ekki alvöru ferli, enda sé búið að gefa yfirlýsingu um það að málinu sé efnislega lokið. Ætti sérfræðingur þá til dæmis að fara að ræða um gildi þjóðaratkvæðagreiðslna þegar búið er að ákveða að þær eigi að vera með einhverjum tilteknum hætti? Tímafrestirnir sem umsagnaraðilar út í samfélaginu hafa eru einnig alltof stuttir.

Samband íslenskra sveitarfélaga telur sig til dæmis ekki geta veitt umsögn á minna en sex til átta vikum. Meira að segja þær þingnefndir sem hafa fengið málið til umsagnar treysta sér ekki til að standa við þá tímafresti sem að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur gefið þeim. Skilaboðin frá formanni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eru þau að þetta sé ekki alvöru ferli. Það er verið að gera þetta pro forma.“

Málið tekið af þinginu

Hvaða skilaboð er verið að senda?

„Það virðist vera ljóst að tilgangurinn var að ljúka málinu með þjóðaratkvæðagreiðslu, sem er ekki sú aðferð sem við höfum við að breyta stjórnarskrá, og í rauninni þýðir þetta að verið er að taka málið af þinginu. Þingið fjallaði ekkert um málið heldur eingöngu þeir aðilar sem komu að ferlinu fram að þjóðaratkvæðagreiðslunni. Stjórnarskráin hefur ákvæði um það hvernig henni á að breyta og það er algjörlega fráleitt að ætla sér að breyta stjórnarskránni á einhvern annan hátt.

Það má efna til hundrað þjóðaratkvæðagreiðslna um breytingar á stjórnarskrá en henni er samt ekki breytt þannig. Henni er breytt eftir ákvæðum stjórnarskrárinn sjálfrar sem þýðir að þingið hefur málið á sinni könnu og ber ábyrgð á því. Það virðist vera að tilgangurinn sé sá að fara á svig við það ferli.“

Ekki hægt að gefa ferlinu annað en falleinkunn

- Hvernig er þetta vinnuferli ef þú berð það saman við endurskoðun annarra ríkja á stjórnarskrá?

„Það er hægt að gera tvenns konar athugasemdir við þetta frumvarp. Annars vegar efnislegar athugasemdir og hins vegar ferlið. Því miður held ég að þetta ferli allt saman sé þannig að það sé ekki hægt að gefa því annað en falleinkunn. Þá alveg frá því að ferlið byrjaði með stjórnlaganefnd og þjóðfundi yfir í störf stjórnlagaráðs, þjóðaratkvæðagreiðsluna og yfir í núverandi meðferð þingsins. Hvert einasta þrep í þessu ferli hefur verið gríðarlega gallað.“

Umboðslausir fulltrúar stjórnlagaráðs

- Af hverju?

„Í fyrsta lagi er þjóðfundur ekki viðurkennd aðferðafræði við að skoða óskir eða afstöðu almennings. Þessi leið er ekki alþjóðlega prófuð aðferðafræði. Ef ætlunin var að fá vitneskju um óskir almennings hefði verið mun betra að gera vandaða skoðanakönnun. Við hefðum þá fengið ítarlegar tölulegar upplýsingar á meðan þjóðfundurinn er límmiðar á vegg í mismunandi stærðum. Það hefði líka verið mun ódýrara að láta gera skoðanakönnun.

Síðan kemur stjórnlaganefnd til skjalanna en hana átti að skipa hópur sérfræðinga. Þegar rýnt er í hvernig hún byggir upp sína umfjöllun að þá hefst hún gjarnan á umfjöllun þjóðfundar sem hefur í raun og veru sáralítið upplýsingagildi og dregur sínar niðurstöður að mestu leyti af þeim, í stað þess að fjalla fræðilega um málið og rannsaka það. Hún byggði umfjöllun sína á þjóðfundinum en framkvæmdi þó þá rannsókn sem til er.

Síðan er kosið til stjórnlagaþings með hætti sem náttúrulega þýðir að fólkið sem var kosið hefur ekkert umboð. Burtséð frá þeim ágöllum sem hæstaréttardómarar fundu að þá var kosningafyrirkomulagið þannig að það var engin leið að kjósendur gætu verið að gefa stjórnlagaráði nokkur skilaboð um það hvað þeir vildu hafa í stjórnarskrá. Það voru 520 frambjóðendur og hver kjósandi átti að velja 25. Það var því engin leið að sú umræða gæti farið fram í aðdraganda kosninganna sem þarf að fara fram til að segja mætti að fólkið sem kosið var hefði pólitískt umboð.“

Málefnin voru ekki í fyrirrúmi

- Hvernig átti að þrengja hópinn?

„Ef fara á þá leið að kalla saman sérstakt stjórnlagaþing, sem má alveg hugsa sér að sé gert, þáátt að búa þannig um hnútana að málefnið væri í fyrirrúmi. Það hefði mátt gera með því að hafa hlutfallskosningu þannig að þingræðissinnar gætu boðið fram sína lista, þeir sem vilja beint lýðræði sína lista og þeir sem vilja aðskilnað ríkis og kirkju sína lista, eða eitthvað slíkt.“

- En nú var það ef til vill hugsunin hjá stjórnvöldum að færa valdið í eins miklum mæli og mögulegt er til almennings. Samkvæmt því hefðu vissir einstaklingar forskot á aðra?

„Sé það viðhorfið er svarið það að svona kosningar eiga að snúast um málefni fyrst og fremst. Sú aðferð sem var valin gerir það verkum að það var í raun og veru aldrei hægt að fjalla af neinu viti um málefnin í kosningabaráttunni. Það myndi ég segja að væri ólýðræðislegt einkenni. Stjórnmál sem byggja mikið upp á persónum og lítið á málefnum eru ekki lýðræðislegri en stjórnmál sem byggja mikið á málefnum en lítið á persónum. Menn ákváðu engu að síður að fara leið mikils persónuvals.

Þá hefði þurft að búa til kosningakerfi sem væri þess eðlis að frambjóðendur hefðu getað rekið einhverra alvöru kosningabaráttu. Hvað gat tiltölulega óþekktur frambjóðandi gert í þessari aðstöðu? Ekkert. Hann mátti ekki eyða miklum peningum í framboðið og ef fólkið var ekki frægt fyrir átti það ekki mögulega. Þannig að þetta var kosning fræga fólksins.

Ef það hefði þó ekki verið farið í nema það að kjördæmaskipta landinu hefði fólk getað byrjað að geta stillt sér upp í viðkomandi kjördæmi með sín málefni og kynnt sín sjónarmið fyrir kjósendum. Það þýddi ekkert í því kosningakerfi sem var samið. Ég veit ekki hverjir sömdu það en það væri fróðlegt að fá að vita það,“ segir Gunnar Helgi og heldur áfram.

Útvíkkuðu hlutverk sitt

„Síðan kemur stjórnlagaráðið saman. Í samþykkt Alþingis um stjórnlagaþing, síðar stjórnlagaráð, var gert ráð fyrir því að það myndi sérstaklega beina athygli sinni að þeim köflum stjórnarskrárinnar sem enn átti eftir að endurskoða. Menn gleyma því stundum að það er búið að endurskoða meirihluta stjórnarskrárinnar. Það eru þrír kaflar sem átti eftir að endurskoða; inngangskaflinn, kaflinn um framkvæmdavaldið og kaflinn um dómsvaldið.

En þegar stjórnlagaráðið kom saman ákvað það að útvíkka hlutverk sitt eins mikið og mögulegt var og semja algerlega nýja stjórnarskrá frá grunni. Það gerði það að verkum að sú rannsóknarvinna sem þó hafði verið unnin af stjórnlaganefnd dugði hvergi til. Þannig að við erum með gríðarlega mikið af órökstuddum tillögum.

Það er til dæmis gerð tillaga um mjög róttæka útgáfu af persónukjöri sem á sér enga hliðstæðu í neinu landi sem ég veit um og ég fullyrði að í engu þingræðisríki er jafn róttæk útgáfa af persónukjöri. Þá leitar maður í textanum að rökstuðningi fyrir því að gera þetta, annað hvort í umsögn stjórnlaganefndar eða drögum stjórnlagaráðs að stjórnarskrá. Þar er ekkert að finna.

Ef maður ætlar að gagnrýna þessar tillögur slær maður vindhögg að því leyti að hún virðist ekki eiga að ná neinum sérstökum markmiðum. Af hverju er þá verið að leggja til róttækustu útgáfu af þessu fyrirbæri sem til er.“

Tillögurnar urðu að óskalista

- Af hverju telurðu að þessir 25 einstaklingar hafi valið að útvíkka hlutverk sitt? Gæti það stafað af því að allir þeir sem komu að málum vildu hafa sitt að segja um útkomuna?

„Já, það er alveg hárrétt. Það sem gerðist náttúrulega var að menn völdu sér þá starfsaðferð að samþykkja allt í samstöðu og greiða svo atkvæði um drögin í lokin. Ef þessi starfsaðferð er valin verður útkoman aldrei annað en óskalisti. Allir komast að með sína sérvisku og öll sérviska kemst inn í drögin.

Á endanum þarf svo að taka afstöðu til þess hvort að þetta sé nógu gott eða ekki. Þá er fulltrúi í stjórnlagaráði undir gríðarlegum þrýstingi að greiða atkvæði með niðurstöðunni þó að margir þeirra hafi lýst því yfir að þetta sé í raun og veru aðeins umræðugrundvöllur. Það lýsir auðvitað eðli þess skjals sem frá stjórnlagaráði kemur að formaður þess og varaformaður hafa lýst því yfir að drögin séu umræðugrundvöllur en ekki fullmótuð stjórnarskrá.

Það eru einhverjir í þinginu sem hafa ákveðið að taka þessu einhvern veginn öðruvísi og ætla að keyra fram þetta skjal án þess að það fái þá fullnustu meðferð sem formaður stjórnlagaráðs lagði til. Þannig að einhverjir þingmenn hafa ákveðið að taka drögin mun bókstaflegar heldur en þau voru skilin, jafnvel af fulltrúum á stjórnlagaþingi.“

Vanda átti lagasetningu

- Má líta svo á að það sé knýjandi þrá hjá ýmsum fulltrúm stjórnvalda að færa fólkinu eitthvað sem telja má að sé skapað af fólkinu og uppfylla ýmsar kröfur, svo sem um „Nýja Ísland“? Er þessi þrá að víkja öllum vinnureglum til hliðar?

„Já og þetta er því sorglegra vegna þess að bæði núverandi ríkisstjórn og ríkisstjórnir undanfarin ár hafa haft það á sinni dagskrá að vanda meira til stefnumótunar og lagasetningar heldur en áður hefur verið gert. Það hafa náðst ýmsir áfangar í því efni og meira að segja Jóhanna Sigurðardóttir forsætisráðherra flutti skýrslu í þinginu á dögunum þar sem hún fjallaði um vandaða lagasetningu.

Á sama tíma er verið að taka eins mikilvægt málefni og þingið getur fengið til umfjöllunar, sem er stjórnarskrá Íslands, og fara gegn öllum þessum hugmyndum um að það þurfi að rannsaka mál og undirbúa þau vandlega áður en þau fái vandlega efnislega meðferð í þinginu. Það hefur ekki gerst í þessu máli.

Það má auðvitað gera ráð fyrir því að stjórnarskrármálið sé eitthvað sem Jóhanna hafi bitið í sig að hún ætli að skila af sér á sínum ferli, svolítið eins og Gunnar Thoroddsen gerði 1983. Hann lagði fram frumvarp að stjórnarskrá sem átti að verða hans viðskilnaður við stjórnmálin. Alveg eins og hans stjórnarskrá var ekki tilbúin er þessi stjórnarskrá ekki tilbúin. Með því er ég ekki að segja að í nýju drögunum séu ekki hugmyndir sem geti verið grundvöllur að frekari skoðun. Sem heildarplagg er þetta ekki tilbúið.“

Sokkinn kostnaður við stjórnlagaráð

- Hvað með það sjónarmið að það sé búið að verja miklum fjármunum í stjórnarskrármálið og að því sé ekkert annað vit en að ljúka málinu?

„Hagfræðingar eiga hugtak sem heitir sokkinn kostnaður. Það vísar til þess þegar peningum hefur verið eytt í eitthvað sem mun aldrei skila ábata sama hversu reynt er að reka það lengi. Ég held að við verðum að líta á eitthvað af þessu þannig. En ég held að það megi líka segja að nú sé búið að vinna ákveðna vinnu, kalla almenning til samráðs með ýmsum hætti og svo framvegis en það er ákveðnum hlutum ólokið. Það eru einkum tveir hópar sem ég held að þurfi að koma að samningu stjórnarskrár í hvaða ríki sem er.

Annars vegar reyndir stjórnmálamenn, þeir sem að skilja hvernig ríki eru rekin og hvernig hlutir virka í reynd. Á það hefur skort í ferlið alveg fram að því að stjórnlagaráð skilaði inn tillögu sem er verið að reyna að keyra í gegn. Hins vegar eru það sérfræðingarnir sem eiga auðvitað að rannsaka líkleg áhrif af því fyrirkomulagi sem verið er að leggja til. Það er ekki hægt að ganga frá stjórnarskrá án þess að virkja þekkingu þessara hópa. Það er fínt að ráðfæra sig við almenning, ekkert að því.“

Stjórnarskráin flókið og sérhæft viðfangsefni

- Hvers vegna telurðu sem prófessor í stjórnmálafræði að almenningur geti ekki tekið þetta að sér á þeim skamma tíma sem stjórnlagaráð gerði?

„Menn vísa stundum í það að bandaríska stjórnarskráin hafi verið samin á örfáum vikum. Það er alveg rétt. En af hverjum var hún samin? Hún var samin af fólki sem hafði helgað líf sitt því að starfa að stjórnmálum. Ég held að það sé gagnlegt að opna þetta ferli fyrir hugmyndum almennings. Það getur verið gagnlegt.

Menn skyldu hins vegar ekki afsala sér öllum möguleikum til þess að hafa áhrif á niðurstöðuna. Það getur verið þannig að sum málefni í stjórnarskrá séu svo flókin og sérhæfð að almenningur hafi annað hvort ekki skoðun á þeim eða sé ekki líklegur til að geta myndað sér vel ígrundaða skoðun á þeim.“

Elítan taki að sér verkefnin

- Hvað með sjónarmið að þú sért með þessu að boða úrvalshyggju?

„Sú stjórnskipun sem ríkir í öllum þróuðum lýðræðisríkjum er fulltrúalýðræði. Það þýðir að ákveðin elíta hefur það starf að kynna sér mál, vinna þau og bera ábyrgð á þeim gagnvart kjósendum. Ekkert þróað lýðræðisríki býr við beint lýðræði. Það er aðeins eitt ríki sem gerir tilraun tilraun til þess að afgreiða mikinn fjölda mála í almennum atkvæðagreiðslum. Það er Sviss. En Sviss hefur gríðarlega sérstöðu. Auðvitað er fulltrúalýðræði meginútgáfa lýðræðis í Sviss líka.

Flest mál eru afgreidd á annan hátt. En ekkert annað ríki hefur treyst sér til að taka upp þá stjórnskipun sem ríkir í Sviss. Svisslendingar hafa sérstaka reynslu og þeir eru auðvitað ánægðir með sitt kerfi sem þeir hafa rekið frá 1848. Ekkert annað ríki hefur treyst sér til að innleiða þetta. Í raun og veru hefur þetta kerfi í Sviss allskonar kosti og óskoti. Það eru að mínu viti miklu fleiri ókostir við það. Kosningaþátttaka er á bilinu 40%, bæði í þingkosningum og í þjóðaratkvæðagreiðslum.

Það er ekkert sjálfgefið að það sé lýðræðislegri niðurstaða en þar sem við erum með yfir 80% kosningaþátttöku í alþingiskosningum. Það er ekki þingræði í Sviss. Þar er alltaf sama ríkisstjórnin, sama hvernig kosningar fara. Ákvarðanataka er gríðarlega íhaldssöm. Konur fengu til dæmis ekki kosningarétt í Sviss þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir fyrr en upp úr 1970 og Sviss varð ekki aðili að Sameinuðu þjóðunum vegna andstöðu ýmissa kjósendahópa fyrr en mjög nýlega. Þannig að þetta kerfi sem Svisslendingar búa við er mjög sérstakt.

Innleiðing svissneska kerfisins í öðru landi er því fullkomin áhættuhegðun. Það er ekki hægt að orða það öðruvísi. Það er ekki hægt að segja til um að það muni virka. Enginn getur sagt að það muni virka. Ef vandamálið sem fjallað er um er skortur almennings á trausti á stjórnvöldum er þá svarið við því að búa til stjórnkerfi sem enginn veit hvernig virkar eða hvort það virkar? Ég myndi ekki gera það. Ég myndi halda að það væru aðrar leiðir til þess að taka á því.“

Voru ekki fulltrúar þjóðarinnar

- Nú reis upp sú krafa eftir efnahagshrunið að færa skyldi valdið til fólksins. Hvað með þau rök að með því að setja drög stjórnlagaráðs á ís og fela elítunni að vinna málið, sérfræðingum og reyndum þingmönnum, að þá muni þjóðin upplifa það að verið sé að taka málið úr hennar höndum?

„Ég hef heyrt þessa röksemd. Menn eru þá að gefa sér það að þetta mál hafi verið í höndum þjóðarinnar. Stjórnlagaráð var algjörlega umboðslaus samkunda. Hún var ekkert lík þjóðinni hvað varðar bakgrunn, menntun eða annað. Kosningin var með þeim hætti að ekki er hægt að segja að byggt hafi verið á neinum málefnagrunni. Þannig að það er ekki samasemmerki milli stjórnlagaráðs og þess að málið hafi verið í höndum þjóðarinnar.

Síðan að demba þessu máli í þjóðaratkvæðagreiðslu áður en hin efnislega umræða hefur farið fram um það er að mínu viti og í þeim fræðum sem ég stunda dæmi um misnotkun á þjóðaratkvæðagreiðslum. Allir vita að þjóðaratkvæðagreiðslum hefur oft verið misbeitt. Það er tiltölulega auðvelt að misbeita þeim. Hitler náði alræðisvöldum í Þýskalandi í gegnum þjóðaratkvæðagreiðslu, svo gróft dæmi sé tekið. Þróun lýðræðiskenninga gengur mjög út á það þessa áratugina að lýðræði sé ekki svo mjög það að greiða atkvæði um öll mál heldur að ákveðin tegund af málsmeðferð þar sem á sér stað rökræða, þar sem mál fær kerfisbundna meðferð, geri kleift að afgreiða það lýðræðislega og um leið taka hæfilegt tillit til ólíkra hagsmuna.

Lýðræði er þannig ferli sem leiðir til upplýstrar og rökstuddar niðurstöðu. Það er það sem lýðræði er. Það er ekki endilega að greiða atkvæði um öll mál. Ég held að allir sem hafa skoðað þróun lýðræðiskenninga á undanförnum árum myndu vera sammála þessari lýsingu minni. Þróun lýðræðiskenninga er frá atkvæðagreiðslulýðræði yfir í rökræðulýðræði. Þessi meðferð á stjórnarskránni er því miður miklu meira í anda atkvæðagreiðslulýðræðis heldur en rökræðulýðræðis.

Keyptu allt í búðinni

- Víkjum að drögum stjórnlagaráðs. Hvaða athugasemdir gerirðu við það?

„Ég vil fyrst og fremst tjá mig um það sem er á mínu rannsóknarsviði sem eru greinar í drögunum sem varða framkvæmdavaldið og um kosningar. Þar er mjög mikið um nýmæli. Það má segja að höfundar þessara tillagna hafi farið í búðarferð og keypt allt það óvenjulegasta sem þeir fundu í búðinni, sett í innkaupakörfuna en aldrei velt því fyrir sér hvort það myndaði saman góðan málsverð. Þarna eru tillögur um mjög breytt fyrirkomulag við alþingiskosningar.

Áhrifin af þeim tillögum, að því leyti sem er hægt að sjá í gegnum þær, er mjög flókið að meta en ljóst er að að þær munu lækka þröskuldinn og fjölga flokkum á þinginu. Það mun hafa þær afleiðingar að það verður erfiðara að mynda ríkisstjórn og sérstaklega meirihlutastjórn. Á sama tíma og þetta er gert er líka breytt aðferðinni við að mynda ríkisstjórn. Það á að kjósa forsætisráðherra. Það á að gerast í þremur umferðum á þingi. Í fyrstu tveimur umferðunum þarf hreinan meirihluta en þá má forseti Íslands gera tillögu, enginn annar. Forsetinn er vel að merkja þjóðkjörinn og við vitum ekkert hvernig hann mun nota þetta vald. Það er ófyrirsjáanlegt.

Forsetinn hefur sjálfur túlkað drögin þannig að þau auki völd forseta. Það er rétt að hafa það í huga. Í þriðju umferðinni nægir einfaldur meirihluti til að mynda stjórn. Um þriðjungur þingmanna gæti verið á bak við forsætisráðherrann sem flest atkvæð fengi, svo dæmi sé tekið. Þá myndar hann eða hún ríkisstjórn sem hugsanlega hefur meirihluta á bak við sig, hugsanlega ekki. Þá gætum við lent í því að það verði pattstaða á þingi, þ.e.a.s. að ríkisstjórnin hefði ekki meirihluta þingsins á bak við sig en meirihlutinn væri samt ekki sammála tillögum um þingrof. Þá gætum við endað uppi með ríkisstjórn, jafnvel langtímum saman, sem væri ekki hægt að koma frá en kæmi samt ekki málum áfram í gegnum þingið.

Þetta finnst mér menn ekki hafa skoðað nógu vel, þ.e.a.s. hvernig virkar það saman að breyta kosningakerfinu þannig að það leyfi fleiri flokka á sama tíma og reglum um stjórnarmyndun og vantraust á ríkisstjórnina er breytt. Því það er jafnframt gerð tillaga um að aðeins sé hægt að víkja ríkisstjórn frá með því að kjósa nýjan forsætisráðherra. Það gerir það mjög erfitt að koma ríkisstjórn frá í mörgum tilfellum. Hvers vegna menn tóku upp þessi ákvæði öll sömul er síðan algerlega óljóst af gögnum málsins. Við þekkjum það að hið “jákvæða vantraust” sem þarna er að finna er til í Þýskalandi, Ungverjalandi og Spáni. Það eru að því ég best veit einu ríkin sem nota þetta.

Ég held að þýskir fræðimenn séu sammála um það að þetta hafi engin áhrif haft á það í Þýskalandi að viðhalda stöðugleika í ríkisstjórn. Það eru aðrir hlutir í stjórnskipuninni og styrkleikahlutföll flokka, sem gera það. Til þess að koma frá ríkisstjórn - samkvæmt drögum stjórnlagaráðs - þarf að leggja fram tillögu um nýjan forsætisráðherra sem hreinn meirihuti þingsins þarf síðan að kjósa. Það nægir ekki að lýsa yfir vantrausti á ríkisstjórn.

Hvers vegna þetta er gert fær nær enga viðunandi umfjöllun. Því fer fjarri að óumdeilt sé að þetta sé gott fyrirkomulag. Flest ríki hafa ekki þessa aðferð. Hér er því verið að breyta allri umgjörðinni um ríkisstjórnarmyndun án þess að það sé rökstutt og án þess að við vitum hvernig það muni virka. En það er ástæða til þess að hafa áhyggjur af fjölgun flokka enda verður þá erfiðara að mynda ríkisstjórn og það er búið að skapa flækjur í kringum ríkisstjórnarmyndun og vantraust á ríkisstjórn sem eykur alla óvissuna í kringum það,“ segir Gunnar Helgi og tekur annað dæmi.

Róttækari útgáfa af persónukjöri

„Annað dæmi um þetta sama eru persónukjörin. Þarna er lögð til róttækari útgáfa af persónukjöri, eða að minnsta kosti opnað á hana, en er að finna nokkurs staðar sem ég veit um. Hvers vegna það er gert er hvergi rökstutt í þeim gögnum sem hafa verið lögð fram. Það má að vísu lesa milli línanna að þessu sé stefnt gegn stjórnmálaflokkum. Ef það er hugmyndin hefði verið gagnlegt að menn hefðu sagt það hreint út því þá væri hægt að takast á við þá röksemd. Staðreyndin er auðvitað sú að ekkert þróað lýðræðiskerfi kemst af án stjórnmálaflokka.

Stjórnmálaflokkar eru lykilstofnanir lýðræðislegs stjórnkerfis. Það er ekki hægt að hugsa sér lýðræðisríki sem starfar án stjórnmálaflokka. Af hverju eru menn þá að leggja til svo róttæka útgáfu af persónukjöri þar sem einstakir þingmenn gætu haft hag af því að vekja á sér athygli, greiða atkvæði gegn ríkisstjórn, jafnvel fella hana, til þess að vekja á sér athygli og bæta sinn hag í kosningum. Það er hugsanleg afleiðing af þessu þó að ég geti ekki fullyrt það. Þetta er gott dæmi um hlut sem verður til í stjórnlagaráði án þess að það hafi nokkurn tímann verið um hann fjallað áður,“ segir Gunnar Helgi og tekur þriðja dæmið.

Forsetaspurningunni ósvarað

„Ef ég nefni aðeins eitt atriði enn – þarna eru mörg atriði óljós og illa rökstudd – er að maður hefði viljað sjá í nýrri stjórnarskrá almennilegt uppgjör við það hvers konar framkvæmdavald við viljum hafa. Það hefur verið umdeilt í vissum mæli hvort hér sé forsetaþingræði eða hefðbundið þingræði og hvert sé hlutverk forsetans í stjórnskipuninni. Það hefði verið mjög gagnlegt að fá það útkljáð, þegar verið er að semja nýja stjórnarskrá á annað borð.

Staðreyndin er hins vegar sú að það eru mikil vonbrigði að lesa kaflann um forsetann, því sumt í þeim kafla bendir til þess að forsetanum sé ætlað verulegt hlutverk. Þannig hefur forsetinn sjálfur til dæmis túlkað þetta. Hann er þjóðkjörinn og honum er ætlað hlutverk við stjórnarmyndanir. Honum er ætlað hlutverk við embættisveitingar og hann heldur synjunarvaldinu. Allt þetta bendir til þess að forsetinn geti haft veruleg áhrif. Á sama tíma er líka dregið úr hlutverki hans. Það er tekið af honum að hann hafi eitthvert hlutverk í löggjafavaldinu með orðalagsbreytingu fyrst og fremst.

Sérstaklega er tekið fram að hér skuli ríkja þingræði og það er tekið af honum að ráðherra og ríkisstjórn sé á einhvern hátt að vinna fyrir hann, því að í núverandi stjórnarskrá segir að forsetinn geri þetta og hitt þegar menn eiga við forsætisráðherra og ráðherra. Þessu orðalagi er öllu breytt í þessum nýju stjórnskipunarlögum þannig að ýmislegt þarna bendir til þess að við eiguum að hafa valdalítinn forseta. Þetta verður óútkljáð þangað til á það reynir í framkvæmd og það gæti meira að segja farið mjög eftir því hver væri forsetinn hvernig þetta þróast. Ég held að það væri mun æskilegra ef við erum að semja stjórnarskrá að við gerðum upp við okkur hvernig við viljum hafa þessa stjórnskipan og síðan gengi forsetinn inn í það.“

Verkefni sem fáir ráða við

- Hversu vel voru fulltrúar stjórnlagaráðs í stakk búnir til að endurskoða stjórnarskrána að þínu mati?

„Nú veit ég það í sjálfu sér ekki.“

- Hversu fjölmennur hópur á Íslandi getur fengist við svona spurningar?

„Það eru tiltölulega fáir. Í sjálfu sér hefði ekkert verið því til fyrirstöðu ef menn treysta ekki innlendum sérfræðingum að kalla til erlenda sérfræðinga. Af hverju var það ekki gert. Ég veit að það er fullt af erlendum sérfræðingum sem hefðu litið á það sem heiður að fá að koma að svona ferli og veita ráð. Fólk sem er í fremstu röð á þessu sviði.“

- Eru fleiri dæmi í drögunum sem þú telur gagnrýniverð?

„Já. Þjóðaratkvæðagreiðslurnar eru annað dæmi. Þarna er lögð til róttækari útgafa þjóðaratkvæðagreiðslum en er að finna í nokkru þingræðisríki. Sviss er vel að merkja ekki þingræðisríki né þau sambandsríki Bandaríkjanna sem oft er vísað til, eins og Kalifornía. Það er lagt til að 10% kjósenda geti framkallað þjóðaratkvæðagreiðslu og að 2% kjósenda geti lagt fram frumvarp á Alþingi.

Nú vitum við að 2% kjósenda eru mjög lítill hópur og það þýðir auðvitað að allskonar hagsmunaaðilar og samtök munu geta dælt inn frumvörpum inn á Alþingi sem Alþingi gæti verið skylt að fjalla um. Það fer eftir þingsköpunarlögum. Stór hluti af tíma þingsins gæti þess vegna verið undirlagður af því. Ég hef þó meiri áhyggjur af þjóðaratkvæðagreiðslum. Það er lagt til að 10% kjósenda geti framkallað bindandi þjóðaratkvæðagreiðslur um nánast hvaða lög sem er, þó ekki skattalög og annað þvíumlíkt. Þetta er hvergi rökstutt í drögunum.

Það er að vísu kafli í skýrslu stjórnlaganefndarinnar um þjóðaratkvæðagreiðslur en hann er fyrst og fremst lögfræðilegur. Eina sem hann segir er að þjóðaratkvæðagreiðslur geti samræmst lýðræði. Ég myndi svo sem ekki gera neina athugasemd við það. En hins vegar mun mjög ríkuleg notkun þjóðaratkvæðagreiðslna hafa mikil áhrif á það hvernig ríkisstjórnir vinna. Þannig að þær munu verða mun meira hikandi við að taka erfiðar og óvinsælar ákvarðanir sem þarf stundum að gera. Þær munu reyna að verja sig, hugsanlega með því að mynda einhvers konar ofurmeirihluta á þingi.

Allavega mun þetta ótvírætt veikja mjög framkvæmdavaldið og reyndar líka þingið. Fáa kjósendur – 10% kjósenda, eða um 23.000 kjósendur – þarf til að framkalla þjóðaratkvæðagreiðslur. Nú vitum við ekki hvernig þessum undirskriftum verður safnað. Auðvitað gæti vel verið að til að byrja með væri gerð krafa um að kjósendur mætti hjá sýslumanni eða eitthvað þvíumlíkt.

Um leið og viðurkennt er að 10% kjósenda geti framkallað þjóðaratkvæðagreiðslu með undirskriftum sínum vaknar hins vegar sú spurning hvers vegna þetta er ekki gert eins auðvelt og kostur er og teknar upp rafrænar undirskriftir. Hver ætlar þá að andmæla því? Með því yrði mjög auðvelt að safna þeim undirskriftum sem til þarf. Það gæti opnað á rafrænar þjóðaratkvæðagreiðslur.“

Jafnvægislist stjórnkerfanna

- Hvað með það sjónarmið að það sé ekki endilega neikvætt að framkvæmdavaldið sé veikt og að völdin séu færð til almennings sem geti þá stöðvað afdrifaríkar ákvarðanir?

„Þetta er jafnvægislist hvers stjórnkerfis, þ.e.a.s. hvernig er það búið til sem Bandaríkjamenn kalla aðhald og valdajafnvægi. Til að fá heilbrigt stjórnkerfi þarf stjórnkerfi sem hefur nægilega sterka forystu til þess að hún geti komið ríkinu í gegnum áföll sem við til dæmis lentum í 2008. Við lendum stundum í aðstæðum þar sem við þurfum styrka forystu sem hefur tækifæri til þess að láta til sín taka. Svo viljum við líka að í stjórnkerfinu séu þættir sem geta hamið þessa forystu.

Það má vel segja að þjóðaratkvæðagreiðslur geti verið slíkur heimill. Í Danmörku er til dæmis að mínu viti mjög skynsamlega útgáfa af þjóðaratkvæðagreiðslum. Þar dugir þriðjungur þingmanna til að framkalla þjóðaratkvæðagreiðslu. Þó að það hafi aðeins einu sinni farið fram þjóðaratkvæðagreiðsla í Danmörku á grundvelli þessa ákvæðis eru danskir stjórnmálafræðingar sammála um það að þetta hafi haft mjög víðtæk áhrif á það hvernig stjórnmálamenn vinna.

Það að minnihlutinn í þinginu hefur alltaf þennan möguleika að geta framkallað þjóðaratkvæðagreiðslu knýr meirihlutann til þess að vanda til verka og teygja sig lengra til samkomulags við minnihlutann en ella. Þannig að útkoman er að mörgu leyti upplýstari stjórnmál. Ég óttast það hins vegar að ef við förum þá leið sem er hvergi notuð á Norðurlöndum að tiltekinn hluti kjósenda geti framkallað þjóðaratkvæðagreiðslu að í hvert skipti sem umdeilt mál kemur upp muni það fara í umræðu um þjóðaratkvæðagreiðslu eða ekki. Það mun ekki fá mikla efnislega umfjöllun.

Það er svolítið reynslan í sumum ríkjum Bandaríkjanna. Svisslendingar eru kannski svolítið sér á báti. Þeir hafa svo langa reynslu af því og þeir skilja vel þetta kerfi að það er erfiðara að yfirfæra þeirra reynslu. Það er að mínu viti í lagi að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu sem valmöguleika en það á að hugsa hana sem neyðarhemil en ekki sem tilraun til að koma á beinu lýðræði því það er óraunhæft í nútímasamfélagi.

Í Sviss er algengt að fram fari þrjár til fjórar þjóðaratkvæðagreiðslur á ári, gjarnan fleiri en ein á sama tíma. Áhrifin eru þau að það verður kosningaþreyta. Ekki aðeins í þjóðaratkvæðagreiðslum heldur líka í þingkosningum. Að meðaltali er 40% þátttaka í þingskosningum í Sviss. Ég veit ekki hvort við myndum sætta okkur við það að opinber stefnumótun á Íslandi væri í veigamiklum atriðum ráðið af 40% kjósenda.“

Óþarfa róttækni

- Hverjir eru styrkleika þess stjórnskerfis sem við höfum byggt upp?

„Ég vil fyrst og fremst kalla þetta óvissuferð. Það er verið að leggja til miklu róttækari breytingar heldur en ástæða er til. Það hefur enginn haldið því fram með neinum rökum sem ég hef heyrt að hrunið hafi stafað af stjórnarskrá Íslands. Það hefur enginn haldið því fram. Menn hafa nefnt að það hafi alltaf verið hugmyndin að endurskoða stjórnarskrána þegar hún var sett 1944. Staðreyndin er sú að það er búið að endurskoða hana að mjög miklum hluta. Það eru þrír kaflar eftir; almenni hlutinn, framkvæmdavaldið og dómsvaldið.

Stundum er rætt um álagspróf. Segja má að núverandi stjórnarskrá hafi lent í ágætis álagsprófi í hruninu 2008. Menn geta svo deilt um það hvað hafi farið úrskeiðis og hvað ekki. Þrátt fyrir allt stóðst þessi stjórnskipun það áhlaup býsna vel. Ég held að það verði ekki um það deilt.“

Ofmeta áhrif af reglum

- Hvað með sjónarmið að það sé grundvallarmeinsemd í íslensku samfélagi og að það þurfi að koma á nýjum viðhorfum til stjórnmála og valdreifingar?

„Þá eru að menn að ofmeta hvað þú getur gert með því að breyta lögum og reglum. Viðhorfum til Íslendinga til stjórnmála og stjórnmálamanna er ekki breytt með því að breyta lögum og reglum. Vandamálið á Íslandi er að traust á stjórnmálamönnum hefur orðið fyrir miklum hnekki. Ýmsir hafa haldið því fram að þetta traust sé hægt að endurvinna með því að fara í þessa óvissuferð sem nýja stjórnarskráin er. Ég leyfi mér að spyrja á hverju byggir sú skoðun eiginlega? Byggir hún á vönduðum rökstuðningi eða skoðun á málinu?

Það er þekkt að traust á stjórnmálum og stofnunum lýtur svolítið sérstökum lögmálum. Aðaláhrifavaldurinn er umræðan í samfélaginu. Það sem á kannski stærstan hlut í að traust á stjórnmálamönnum – og þá ekki bara á Íslandi – hefur minnkað er viðvarandi neikvæð umræða. Það er stöðugt verið að segja að það sé ekkert að marka stjórnmálamenn og það sem þeir eru að gera. Afleiðingin er auðvitað sú að fólk sem hefur ekki beina reynslu af stjórnmálum, stefnumótun og svo framvegis hefur ríka tilhneigingu til að trúa því að eitthvað mikið sé að. Nú er ég ekki að segja að það sé ekkert að. Það er hins vegar ekki sjálfgefið að það sé samræmi milli þess sem er að og fólk heldur að sé að.“

- Áttu þá við að þessi óábyrga umræða sé farin að valda okkur skaða?

„Já. Það eru til margskonar alþjóðlegir kvarðar, sem eru að vísu misgóðir, þar sem er reynt að meta frammistöðu ríkja hvað varðar gríðarlega marga þætti. Á langsamlega flestum þessara kvarða er Ísland á svipuðu róli og hin Norðurlöndin sem almennt raða sér í hæstu sætin. Það er mjög erfitt að halda því fram að hér sé allt í ólestri grundvelli þess sem við vitum. Menn geta hins vegar verið ósáttir við margt og haldið ýmsu fram á grundvelli þess en það byggir ekki á þess konar reynsluþekkingu sem ég held að við eigum að reyna að byggja okkar opinberu ákvarðanatöku á,“ segir Gunnar Helgi Kristinsson prófessor.