Ef rýnt er í stöðuna í samn­ing­um um ein­staka kafla sem ekki var búið að loka í viðræðum við aðild að ESB er ljóst að Ísland hafði þegar náð fram sér­lausn­um, und­anþágum og/​eða aðlög­un­ar­frest­um í aðild­ar­viðræðunum. Það leik­ur held­ur eng­inn vafi á því að um raun­veru­leg­ar samn­ingaviðræður var að ræða. Þetta er meðal þess sem fram kem­ur í niður­stöðum skýrslu Alþjóðamála­stof­un­ar um aðild­ar­viðræður Íslands að ESB. Skýrsl­an var kynnt á blaðamanna­fundi á Grand hót­eli í dag. Einnig kem­ur fram í skýrsl­unni að ef aðild­ar­viðræður hefðu haldið áfram hefði að öll­um lík­ind­um verið hægt að loka öll­um samn­ingsköfl­um, nema tveim­ur, á fyrri helm­ingi árs­ins 2013. Þá kem­ur einnig fram að vari viðræðuhlé við ESB í mörg ár gæti reynst erfitt að hefja samn­ingaviðræður á ný.

Skýrsl­an var unn­in fyr­ir Alþýðusam­band Íslands, Sam­tök at­vinnu­lífs­ins, Viðskiptaráð Íslands og Fé­lag at­vinnu­rek­enda.

All­ir viðmæl­end­ur höf­unda skýrsl­unn­ar voru sam­mála um að aðild­ar­viðræður Íslands hafi gengið hratt og vel fyr­ir sig, sér í lagi í sam­an­b­urði við nú­ver­andi um­sókn­ar­ríki sem eru fjög­ur, þ.e. Makedón­ía (fyrr­ver­andi lýðveldi Júgó­slav­íu), Serbía, Svart­fjalla­land og Tyrk­land. 

Aðlög­un Íslands að lög­gjöf ESB í gegn­um EES-samn­ing­inn og sú stjórn­sýslu­lega geta sem kem­ur með EES-aðild­inni liðkaði fyr­ir viðræðunum, seg­ir enn­frem­ur í skýrsl­unni. Viðmæl­end­ur voru meðvitaðir um að ís­lensk stjórn­völd hefðu viljað að viðræðurn­ar gengju hraðar fyr­ir sig en það voru einkum fimm áhrifaþætt­ir sem hægðu á ferl­inu.

Í fyrsta lagi þyngd­ist aðild­ar­ferlið til muna í kjöl­far stækk­un­ar­lotu ESB árin 2004 og 2007 þar sem meðal ann­ars rýni­ferli kom til sög­unn­ar sem aðfari að aðild­ar­viðræðum.

Í öðru lagi voru þetta mikl­ir átaka­tím­ar í fjár­mála­lífi bæði Íslands og ESB sem hægðu á ákveðnum samn­ingsþátt­um.

Í þriðja lagi hægði sam­stöðuleysi inn­an rík­is­stjórn­ar­inn­ar á ferl­inu.

Í fjórða lagi olli ákvörðun ís­lenskra stjórn­valda í byrj­un árs 2013 um að setja viðræðurn­ar í „hæga­gang“ í aðdrag­anda þing­kosn­inga óvissu hjá ESB um áfram­hald aðild­ar­viðræðna.

Í fimmta lagi olli mak­ríl­deil­an því að ekki tókst að opna kafl­ann um sjáv­ar­út­veg áður en hlé var gert á aðild­ar­viðræðunum.

Aðilar­ferlið hraðara vegna EES-samn­ings­ins

Ísland hef­ur átt aðild að EES í um tvo ára­tugi, sem ger­ir það að verk­um að ríkið mæt­ir nú þegar stjórn­ar­fars- og stjórn­sýslu­leg­um viðmiðum sam­bands­ins, og það ger­ir aðild­ar­ferlið hraðara og skil­virk­ara en hjá öðrum um­sókn­ar­ríkj­um. Það leik­ur held­ur eng­inn vafi á því að um raun­veru­leg­ar samn­ingaviðræður var að ræða, seg­ir í skýrsl­unni.

Í viðtöl­um skýrslu­höf­unda við emb­ætt­is­menn ESB og full­trúa aðild­ar­ríkj­anna kom fram skiln­ing­ur á sér­stöðu Íslands en á hinn bóg­inn var lögð áhersla á að samn­ingaviðræður væru auðvitað samn­ingaviðræður. „ESB myndi aldrei gefa ádrátt um eft­ir­gjöf í neinu mál­efni fyr­ir­fram. Slíkt er ein­fald­lega ekki góð samn­inga­tækni,“ seg­ir í niður­stöðum skýrsl­unn­ar.

Hátt­sett­ur emb­ætt­ismaður hjá stækk­un­ar­deild ESB benti samt sem áður á að það væru for­dæmi fyr­ir því að nýj­ar grund­vall­ar­regl­ur (f. acquis comm­u­nautaire) væru skrifaðar inn í aðild­ar­samn­ing til að leysa erfið mál í aðild­ar­viðræðum. Um leið og aðild­ar­samn­ing­ur tek­ur gildi verða all­ar sér­lausn­ir sem hann tek­ur til hluti af grund­vall­ar­regl­um ESB, sem ekki verður breytt nema með samþykki allra aðild­ar­ríkja. Að mati téðs emb­ætt­is­manns væri vel mögu­legt að sníða lausn­ir sem skiluðu því sem Ísland sækt­ist eft­ir en færu ekki gegn grund­vall­ar­regl­um ESB. Mót­un slíkra sér­lausna taki aft­ur á móti tíma í samn­ingaviðræðum.

Ef rýnt er í stöðuna í samn­ing­um um ein­staka kafla sem ekki var búið að loka er ljóst að Ísland hafði þegar náð fram sér­lausn­um, und­anþágum og/​eða aðlög­un­ar­frest­um í aðild­ar­viðræðunum. Byggðu kröf­ur Íslands um slíkt að mestu leyti á því for­dæmi sem EES samn­ing­ur­inn hafði gefið. Við breyt­ing­arn­ar sem gerðar voru á stækk­un­ar­stefnu ESB eft­ir stækk­un­ina 2004 og 2007 var tekið upp það verklag að setja viðmið sem um­sókn­ar­ríkið þurfi eft­ir at­vik­um að upp­fylla, ým­ist sem skil­yrði fyr­ir opn­un eða lok­un viðkom­andi samn­ingskafla.

Hægt hefði verið að loka flest­um köfl­um snemma árs 2013

ESB setti Íslandi lok­un­ar­viðmið í öll­um þeim köfl­um sem opnaðir höfðu verið til viðræðna, fyr­ir utan þrjá kafla á gild­is­sviði EES-samn­ings­ins og kafla 27 um um­hverf­is­mál. Viðræðum um þrjá kafla (EES-kafla 5 um op­in­ber inn­kaup, 10 um upp­lýs­inga­sam­fé­lagið og fjöl­miðla og 19 um fé­lags- og vinnu­mál) af þeim 16 köfl­um sem voru enn opn­ir, var að mestu lokið. Ísland fór ekki fram á sér­lausn­ir, und­anþágur eða aðlög­un­ar­tíma­bil í þess­um köfl­um. Ef aðild­ar­viðræður hefðu haldið áfram hefði að öll­um lík­ind­um verið hægt að loka þeim á fyrri helm­ingi árs­ins 2013, þrátt fyr­ir þau lok­un­ar­viðmið sem ESB setti í köfl­un­um.

Lok­un­ar­viðmiðin í köfl­un­um þrem­ur (sem og í samn­ingsköfl­um 1 um frjálsa vöru­flutn­inga, 9 um fjár­málaþjón­ustu og 14 um flutn­inga­starf­semi) eru í raun sett fram vegna þess að Ísland hef­ur ekki inn­leitt EES-skuld­bind­ing­ar að fullu leyti. Í ein­hverj­um til­fell­um fer ESB fram á að Ísland setji fram skýr­an rök­stuðning fyr­ir þeim sér­lausn­um, und­anþágum og/​eða aðlög­un­ar­tíma­bil­um sem það fer fram á, t.d. í kafla 14 um flutn­inga­starf­semi.

Ices­a­ve-málið hafði áhrif

Varðandi kafla 9 um fjár­málaþjón­ustu er ljóst að deila ís­lenska rík­is­ins við ESB-rík­in Bret­land og Hol­land um skuld­bind­ing­ar sín­ar sam­kvæmt regl­um ESB/​EES um inn­stæðutrygg­ing­ar átti ör­ugg­lega sinn þátt í að sett voru lok­un­ar­viðmið í þeim kafla. Niðurstaða EFTA-dóm­stóls­ins, í janú­ar 2013, að Ísland hafi ekki gerst brot­legt við skuld­bind­ing­ar sín­ar fjar­lægði þessa hindr­un í vegi sam­komu­lags um lok­un kafl­ans. Ísland fór fram á sér­lausn­ir, und­anþágur og/​eða aðlög­un­ar­tíma­bil í þeim þrem­ur köfl­um sem opnaðir höfðu verið og féllu að hluta til utan EES (köfl­um 15 um orku­mál, 18 um hag­töl­ur og 27 um um­hverf­is­mál). Í tengsl­um við kafla 15 um orku­mál samþykkti stækk­un­ar­stjóri ESB í maí 2012 að hann myndi beita sér fyr­ir sér­stakri tví­hliða bók­un við end­an­leg­an samn­ing um að taka form­lega af öll tví­mæli um að ESB geti með engu móti gert kröfu um auðlind­ir á sviði orku.

Í kafla 18 um hag­töl­ur hafði ESB fall­ist á kröf­ur Íslands um aðlög­un­ar­tíma og und­anþágur varðandi gagna­öfl­un í viss­um geir­um. Um er að ræða EES-und­anþágur sem Ísland bað um að yrði viðhaldið og var sú beiðni samþykkt af hálfu Evr­ópu­sam­bands­ins. Í kafla 27 um um­hverf­is­mál setti ESB hvorki fram opn­un­ar- né lok­un­ar­viðmið.

Hval­veiðarn­ar skiptu máli

Þegar rýnt er í viðtöl og op­in­ber gögn er ljóst að kafli 27 hefði að öll­um lík­ind­um orðið meðal þeirra sem reyn­ast myndu erfiðast­ir í viðræðunum, seg­ir í niður­stöðum skýrsl­unn­ar. Er það einkum vegna hval­veiða Íslend­inga og þeirr­ar al­mennu and­stöðu sem er gegn hval­veiðum inn­an aðild­ar­ríkja ESB. Samn­ing­ar um þenn­an kafla hefðu að öll­um lík­ind­um verið geymd­ir fram und­ir lok aðild­ar­viðræðnanna þegar síðustu ágrein­ings­efn­in yrðu rædd.

Í bók Öss­ur­ar Skarp­héðins­son­ar kem­ur fram að Ísland hafi verið búið að fá samþykki fram­kvæmda­stjórn­ar ESB fyr­ir þeirri nálg­un að bíða með samn­inga um þenn­an kafla fram í blálok viðræðnanna. Ísland fór fram á aðlög­un­ar­tíma­bil og sér­lausn­ir í öll­um þeim köfl­um sem falla utan EES og setti ESB jafn­framt fram lok­un­ar­viðmið í þess­um sömu köfl­um. Í kafla 16 um skatta­mál var ESB til­búið að fall­ast á beiðnir/​kröf­ur og aðlag­an­ir fyr­ir Ísland í öll­um þeim liðum þar sem Ísland fór fram á slíkt.

Aft­ur á móti fór sam­bandið fram á fram­kvæmda­áætlan­ir og tíma­sett­ar áætlan­ir um hvernig Ísland hygðist stand­ast stjórn­sýslu­leg­ar og laga­leg­ar kröf­ur sam­bands­ins. Í viðtöl­um skýrslu­höf­unda sem tengd­ust kafla 29 um tolla­mál kom fram að Ísland hefði ákveðið að gefa til kynna að ef ekki fynd­ist ásætt­an­leg lausn varðandi stuðning við land­búnað í samn­ingskafla 11 (land­búnaðar- og dreif­býl­is­mál) þá áskildi Ísland sér rétt til að taka upp kröfu um áfram­hald­andi toll­vernd í kafla 29 og í kafla 30 um ut­an­rík­is­tengsl.

ESB fór fram á sam­bæri­leg lok­un­ar­viðmið varðandi tolla­mál­in og það setti fram fyr­ir kafla 16. Varðandi kafla 30 um ut­an­rík­is­tengsl er ljóst að ef til aðild­ar að ESB kæmi yrði Ísland þátt­tak­andi í sam­eig­in­legri viðskipta­stefnu sam­bands­ins. Ísland myndi þurfa að segja upp öll­um gild­andi fríversl­un­ar­samn­ing­um sín­um við þriðju ríki og end­ur­skoða aðra samn­inga þannig að þeir sam­ræmd­ust reglu­verki ESB. Í staðinn fengi Ísland aðild að fríversl­un­ar­samn­inga­neti ESB.

Sam­bandið setti fram eitt lok­un­ar­viðmið í þess­um kafla varðandi góð sam­skipti og sam­vinnu við ESB inn­an Alþjóðaviðskipta­stofn­un­ar­inn­ar en Ísland fór fram á sér­lausn­ir, einkum á sviði tolla­mála, og aðlag­an­ir varðandi nú­gild­andi fríversl­un­ar­samn­inga Íslands. ESB fór fram á það í kafla 32 um fjár­hags­legt eft­ir­lit að Ísland þróaði nauðsyn­lega stjórn­sýslu­lega getu til að geta mætt kröf­um ESB á þessu sviði. Ísland fór hins veg­ar fram á sér­stak­ar ráðstaf­an­ir vegna smæðar ís­lenskra op­in­berra stofn­ana.

Varðandi kafla 33 um fram­lags­mál óskaði Ísland eft­ir aðlög­un­ar­tíma­bili í kjöl­far aðild­ar til þess að létta fjár­hags­leg­um byrðum af rík­is­sjóði vegna fyr­ir­séðrar seink­un­ar fram­laga af fjár­lög­um ESB. Ísland og ESB hefðu þurft að ná samn­ing­um um þau aðlög­un­ar­tíma­bil sem Ísland óskaði eft­ir áður en hægt yrði að loka kafl­an­um. Ísland hafði af­hent ESB samn­ingsaf­stöðu sína í kafla 24 um dóms- og inn­an­rík­is­mál og í kafla 12 um mat­væla­ör­yggi og dýra- og plöntu­heil­brigði. Af dag­bókar­færsl­um Öss­ur­ar Skarp­héðins­son­ar er ljóst að afstaða Spán­ar varð til þess að kafli 24 var ekki opnaður á ríkjaráðstefn­unni í des­em­ber 2012. Vinn­an var hins veg­ar langt á veg kom­inn og lík­ur á að hægt hefði verið að opna báða kafl­ana í júní 2013.

Til­bún­ir til að hefja viðræður um fimm af sex köfl­um

Af viðtöl­um skýrslu­höf­unda að dæma var ESB þegar til­búið að hefja viðræður í fimm af þeim sex köfl­um sem ekki höfðu verið opnaðir þegar hlé var gert á viðræðunum, þ.e.a.s. í köfl­um:

3 um staðfestu­rétt og þjón­ustu­frelsi

4 um frjálsa fjár­magns­flutn­inga

11 um land­búnað og dreif­býl­isþróun

12 um mat­væla­ör­yggi og dýra- og plöntu­heil­brigði

24 um dóms- og inn­an­rík­is­mál

Af þess­um fimm köfl­um var vilji hjá báðum aðilum til að hefja viðræður í fjór­um þeirra á fyrri hluta árs 2013, þ.e. í öll­um nema kafla 11. Stafaði það af því að ís­lensk stjórn­völd vildu ná sam­stöðu meðal allra í samn­inga­hópn­um um samn­ingsaf­stöðu áður en af stað væri haldið. Ef ekki hefði komið til viðræðuhlés hefði því mátt bú­ast við að um mitt ár 2013 hefði heild­ar­fjöldi opnaðra samn­ingskafla verið kom­inn í 31.

Við þá 27 kafla sem áður var búið að opna hefðu kafl­ar 12,  og vænt­an­lega 3 og 4 bæst við. Kafl­arn­ir um land­búnað (nr. 11) og sjáv­ar­út­veg (nr. 13) hefðu þá verið einu óopnuðu efniskafl­ar aðild­ar­viðræðnanna.

Þess­ir tveir kafl­ar, auk kafla 27 um um­hverf­is­mál sem búið var að opna (án opn­un­ar- eða lok­un­ar­viðmiða þótt hval­veiðar heyrðu und­ir hann), kafla 17 um efna­hags- og pen­inga­mál, kafla 22 um byggðastefnu og upp­bygg­ing­ar­sjóði, og kafla 33 um fram­lags­mál hefðu all­ir verið hluti af „lok­arimmu“ aðild­ar­samn­ingaviðræðnanna, þar sem tek­ist hefði verið á um mestu hags­mun­ina. Auk þess­ara efniskafla yrðu lokakafl­arn­ir um stofn­an­ir (nr. 34) og önn­ur mál (nr. 35) líka tekn­ir fyr­ir á síðustu metr­un­um.

Í aðild­ar­viðræðum fær­ast sam­skipti um­sókn­ar­rík­is beint til stækk­un­ar­stjóra sam­bands­ins og ráðherra í rík­is­stjórn­um aðild­ar­ríkj­anna. Stækk­un­ar­deild fram­kvæmda­stjórn­ar­inn­ar sér um að liðka fyr­ir sam­skipt­um við aðild­ar­ríki sam­bands­ins og veit­ir tæki­færi til að ræða milliliðalaust við sér­fræðinga, deild­ar­stjóra og fram­kvæmda­stjóra sam­bands­ins.

Sem ríki í virk­um aðild­ar­viðræðum hef­ur Ísland auk þess greiðan aðgang að fasta­nefnd­um aðild­ar­ríkj­anna gagn­vart ESB í gegn­um COELA (nefnd fasta­full­trúa aðild­ar­ríkj­anna um stækk­un­ar­mál) en svo er ekki leng­ur. Þá var auk þess komið á fót sér­stakri Sam­eig­in­legri þing­manna­nefnd Evr­ópuþings­ins og Alþing­is. Þessi aðgang­ur að áhrifa­mönn­um inn­an ESB hef­ur reynst Íslandi vel í er­ind­rekstri rík­is­ins, ekki ein­vörðungu í tengsl­um við aðild­ar­um­sókn­ina held­ur líka EES-sam­starfið, en þessi aðgang­ur tók eðlis­breyt­ing­um eft­ir að form­legt hlé var gert á aðild­ar­viðræðunum.

Snerti­flöt­um Íslands við ESB fækkaði eft­ir að viðræðuhlé hófst. Nú fer er­ind­rekst­ur fyr­ir hags­mun­um Íslands í Evr­ópu aðallega í gegn­um EFTA og EES-sam­starfið. Sam­skipt­in við ESB fara því að mestu í gegn­um ut­an­rík­isþjón­ustu sam­bands­ins (EEAS) en ekki stækk­un­ar­deild fram­kvæmda­stjórn­ar­inn­ar.

Fram­kvæmda­stjórn­in hef­ur enn form­legt umboð 

Á meðan Ísland er um­sókn­ar­ríki hef­ur fram­kvæmda­stjórn ESB ennþá form­legt umboð í sam­skipt­um við Ísland. Staða Íslands sem um­sókn­ar­ríki veit­ir þess vegna ákveðinn status þrátt fyr­ir að viðræðurn­ar séu á ís. Ef Ísland dreg­ur um­sókn­ina til baka mun þetta breyt­ast. Viðmæl­end­um skýrslu­höf­unda í Brus­sel bar sam­an um að auðvelt væri fyr­ir ESB að hefja viðræður að nýju, svo fremi sem aðild­ar­um­sókn­in er ekki dreg­in til baka. Ísland þyrfti aðeins að senda bréf og óska eft­ir að viðræður hefj­ist á ný og í kjöl­farið yrði hald­in ríkjaráðstefna þar sem ferlið yrði end­ur­ræst.

Gæti reynst erfitt að hefja viðræður á ný

Vari viðræðuhléið í mörg ár gæti það hins veg­ar reynst erfitt fyr­ir Ísland að hefja viðræðurn­ar á ný þar sem laga­safn ESB hefði tekið ýms­um breyt­ing­um, einnig á gild­is­sviði þeirra kafla sem þegar hef­ur verið lokað til bráðabirgða. Því væri viðbúið að það þyrfti að opna þá kafla aft­ur. Slík end­ur­skoðun þyrfti hins veg­ar ekki að taka lang­an tíma þar sem þess­ir kafl­ar falla að mestu und­ir EES-samn­ing­inn.

Ekki leng­ur beinn aðgang­ur að fram­kvæmda­stjórn ESB

Þá taka skýrslu­höf­und­ar fram í niður­stöðum skýrsl­unn­ar að Ísland held­ur áfram að inn­leiða nýja ESB-lög­gjöf í gegn­um EES-sam­starfið, óháð því hvort aðild­ar­viðræður eru í gangi eða ekki. Af­leiðing­ar af því að draga um­sókn­ina til baka væru að Ísland hefði ekki leng­ur bein­an aðgang að fram­kvæmda­stjórn ESB.

Verði um­sókn­in dreg­in til baka, og ís­lensk stjórn­völd myndu seinna ákveða að reyna aft­ur aðild­ar­viðræður við ESB, myndu þær viðræður hefjast á nýj­um grunni. Það fæli í sér að leita þyrfti samþykk­is allra aðild­ar­ríkj­anna, kalla sam­an nýja ríkjaráðstefnu, veita fram­kvæmda­stjórn­inni nýtt samn­ings­um­boð, og end­ur­taka þyrfti öll önn­ur skref aðild­ar­viðræðuferl­is­ins. Hafa ber í huga að hið póli­tíska and­rúms­loft inn­an stofn­ana ESB get­ur breyst með nýju fólki. Til að mynda gætu þær breyt­ing­ar orðið að næsta fram­kvæmda­stjórn og Evr­ópuþing verði ekki eins hliðholl frek­ari stækk­un ESB. Einnig skipta per­sónu­leg tengsl inn í fasta­nefnd­ir/​sendi­ráð aðild­ar­ríkj­anna miklu máli fyr­ir um­sókn­ar­ríki en manna­breyt­ing­ar eru al­geng­ar á þeim vett­vangi og tengsl­in því fljót að rofna. Þá er staðreynd­in sú að emb­ætt­is­menn fram­kvæmda­stjórn­ar­inn­ar fær­ast oft á milli deilda, sem þýðir að „stofn­anam­innið“ sem nú er enn fyr­ir hendi og gera myndi sam­band­inu kleift að hefja aðild­ar­viðræður við Ísland á ný með skömm­um fyr­ir­vara, er fljótt að fjara út.

Skýrsl­an í heild