Hið nýja NATO

Atlantshafsbandalagið (NATO) stendur á miklum tímamótum - tímamótum í fleiri en einum skilningi þess orðs. Bandalagið hefur verið að laga sig að breyttum aðstæðum á alþjóðavettvangi eftir lok kalda stríðsins og í upphafi nýs árþúsunds. Andri Lúthersson kynnti sér stækkun bandalagsins og framtíðarhlutverk þess, sem samtímaatburðir setja í svo lifandi samhengi. Í því skyni var rætt við tvo sérfræðinga í öryggismálum og málefnum alþjóðastofnana.

CHARLES-MAURICE Talleyrand, fulltrúi Frakka á Vínarfundinum 1814-1815 sagði eitt sinn: „Íhlutun í málefni annarra ríkja hefur tvær hliðar. Þú hefur afskipti eða ekki. Niðurstaðan er hins vegar sú sama. Hvorki aðgerðir né aðgerðarleysi er laust við afleiðingar.“ Þessi orð konsertmeistara ráðkænskunnar í upphafi nítjándu aldar eiga einkar vel við um þessar mundir. Nú, áratug eftir fall Berlínarmúrsins stendur Atlantshafsbandalagið, í fyrsta sinn í sögu þess, fyrir hernaðaraðgerðum gegn fullvalda ríki. Sovéska váin er horfin af vettvangi og Rússland - hernaðarlegur risi á efnahagslegum brauðfótum - hefur ekki getu til að spyrna við fæti. Pólland, Tékkland og Ungverjaland, þrjú fyrrum aðildarríki Varjárbandalagsins sáluga eru fullgildir aðilar NATO - „samfélagi Evró-Atlantshafsríkja“. Önnur ríki Mið- og Austur-Evrópu bíða aðildar og ráðamenn NATO-ríkja og fulltrúar bandalagsins hafa sagt að dyrnar standi opnar. Aðildarríki bandalagsins munu fagna fimmtíu ára merkri sögu þess á hátíðarfundi í Washington í upphafi næsta mánaðar.

NATO er öflugt og farsælt varnarbandalag en hið skýrt skilgreinda hlutverk þess í kalda stríðinu hefur breyst. Það leitar á ný mið, á traustum grunni gamalla. Afskipti af öryggismálum Evrópu hefur tekið við af afskiptaleysi því sem ógnarjafnvægi kalda stríðsins gat af sér. Hver áhrifin verða til skamms tíma mun fljótlega koma í ljós. Eftir stendur hin eilífa spurning um orsök og afleiðingu - eggið og hænuna. Að hve miklu leyti mun bandalagið og aðildarríki þess taka frumkvæðið að nýrri skipan öryggismála í Evrópu í sínar hendur? Með hvaða hætti munu atburðir líðandi stundar hafa áhrif á framtíð bandalagsins?

Tékkneskar stríðshetjur úr síðari heimsstyrjöldinni fagna inngöngunni í NATO. Á skiltinu segir: „Við fögnum aðild Tékklands að NATO“.

Formleg innganga Mið-Evrópuríkjanna þriggja hefur átt sér tíu ára aðdraganda. Eftir fall Berlínarmúrsins og hrun Sovétríkjanna lýstu þessi ríki yfir vilja til að gerast aðilar að NATO. Áhugi þeirra mætti ríkum skilningi meðal ríkisstjórna NATO-þjóða sem sáu fljótt að tómarúm gæti myndast í Mið- og Austur-Evrópu ef bandalagið stækkaði ekki í austur. Mistök liðinna áratuga skyldu leiðrétt og ríkin fá sess meðal bræðraþjóða í Evrópu. Aðild að NATO myndi auk þess styrkja lýðræðisþróun og markaðsvæðingu ríkjanna. Fljótlega komu þó fram efasemdir fræðimanna og annarra um stækkunaráform, þau væru ótímabær og myndu styggja Rússa sem voru að reyna að fóta sig í breyttum heimi. Forðast bæri að einangra Rússland þar eð slíkt gæti haft alvarlegar afleiðingar í ljósi þess óstöðugleika sem einkenndi rússneskt stjórnarfar.

Dyrnar munu standa opnar
NATO hélt skynsamlega á málum. Bandalagið hóf samstarf við fyrrum ríki Varsjárbandalagsins í formi „Samstarfs í þágu friðar“ sem undanfarið hefur miðað að því að gera samstarfsríkjum kleift að taka aukinn þátt í pólitísku samráði, ákvarðanatöku, skipulagningu stjórnunar og gerð áætlana um viðbrögð NATO á hættutímum. Rússlandi var ennfremur skipaður sérstakur sess innan NATO. Þar með fengu Rússar fastaráð innan bandalagsins og áheyrn á fundum þess. Hefur það samstarf miðað að því að eyða fyrri tortryggni sem og að nýta þátttöku Rússa við að skipuleggja nýjar öryggisáherslur í Evrópu.

Forsætisráðherrar Tékklands, Póllands og Ungverjalands ásamt Javier Solana, framkvæmdastjóra NATO er ríkin þrjú fögnuðu aðildinni að bandalaginu í Brussel. Frá vinstri Milos Zeman, frá Tékklamndi, Jerzy Buzek, frá Póllandi, Solana og Viktor Orban, frá Ungverjalandi.

Innganga Tékklands, Póllands og Unverjalands í NATO var staðfest með formlegum hætti í látlausri athöfn í bænum Independence í Bandaríkjunum 12. mars sl. Utanríkisráðherrar hinna nýju aðildarríkja fögnuðu tímamótunum og vísuðu til þess að loks væru ríkin „komin heim“, meðal annarra evrópskra þjóða. Aðildin væri formfesting á árangri þeirra við að koma á lýðræðislegu stjórnarfari, samþættingu herja þeirra við skipulag NATO og borgaralegum áhrifum á stjórn herja. Átta önnur Mið- og Austur-Evrópuríki hafa leitað eftir aðild að NATO og til að bregðast við þeim væntingum hafa víðtækar áætlanir til að tryggja raunhæft samstarf verið þróaðar innan bandalagsins. Hefur NATO ítrekað lýst því yfir að dyrnar standi opnar fyrir nýjum aðildarríkjum þar sem stefnan sé að taka mið af hagsmunum bandalagsins og hagsmunum þeirra ríkja er leita eftir aðild.

Öryggishugtakið hefur breyst
Óhjákvæmilegra breytinga er því að vænta. Á fundi leiðtoga bandalagsins í Washington í lok apríl er ráðgert að opinbera nýja skilgreiningu á herfræðihugtaki NATO á breyttum tímum. Mun fundurinn vera leiðbeinandi fyrir framtíðarstefnu NATO og vísa veg til endurskipulagningar öryggismála Evrópu- og Atlantshafsríkja á næsta árþúsundi. Síðan kalda stríðinu lauk hefur NATO leitast við að kortleggja ógnir og hættur framtíðarinnar og þróað þau úrræði sem með þarf. Líkt og Dr. Andrew J. Williams, dósent í alþjóðastjórnmálum við háskólann í Kent í Cantebury, segir þá hefur öryggishugtakið sjálft breyst síðan á tímum kalda stríðsins þar sem „öryggi ríkja“ - sem skýrt afmarkaðra heilda í tíma og rúmi - hefur að hluta til vikið fyrir því sem kallast gæti „samfélagslegt öryggi“. „Ógnin af nágrannanum er í þann mund að taka við af ógninni sem stafaði af nágrannaríkinu.“ Eru átök liðinna ára á Balkanskaga, í Afríku og víðar ljóslifandi sönnun þess.

Annarra úrræða en þungavopna og kjarnaodda er því þörf til hliðar við hið hefðbundna hlutverk NATO eins og það er skilgreint í 5. grein Norður-Atlantshafssáttmálans sem kveður á um sameiginlegar varnir. Má því ætla að reynslan af friðargæslustarfi bandalagsins í Bosníu og Hersegóvínu sem og átökunum í Kosovo nú, liggi til grundvallar öllum framtíðarúrræðum bandalagsins.

Mikil vinna liggur að baki við að endurskipuleggja og laga bandalagið að nýjum hættum. Aðildarríkin og fjölmörg samstarfsríki þess innan „Samstarfs í þágu friðar“ hafa leitast við að endurbæta herstjórnarkerfi bandalagsins og skilgreina að nýju hlutverk höfuðstöðva NATO. Framtíðarþörf er á að NATO geti með skjótum og skilvirkum hætti sent vopnaðar sveitir á ófriðarsvæði innan eða við jaðar bandalagsins. Reynt hefur verið að ná samhæfingu herja aðildarríkja NATO sín á milli og við samstarfsríkin. Þessar breytingar miða að því að NATO geti temprað þá elda ófriðar sem upp kunna að koma í Evrópu eða jaðri álfunnar.

Ógnin af útbreiðslu gereyðingarvopna og búnaðar sem borið geta slík vopn er raunveruleg eins og nýleg dæmi frá Miðausturlöndum sanna og gæti sú ógn orðið ein hin mesta fyrir aðildarríki bandalagsins á komandi árum. Í því skyni er ljóst að ríki bandalagsins verða að deila upplýsingum um hugsanlegar hættur sem upp kunna að koma sem og að hafa getu til að bregðast við áður en í óefni er komið. Afvopnun er grunnforsendan og mun bandalagið standa vörð um alþjóðasamninga þá sem kveða á um bann við útbreiðslu kjarna-, sýkla- og efnavopna.

úEvrópsk varnarvitund“ og Atlantshafsstrengurinn
Bandalagið hefur reynt að skapa „Evrópsk varnarvitund“ og er markmiðið það að hún hljóti fullnustu á næstu misserum. Með því er átt við að Evrópuríki NATO séu meira afgerandi innan bandalagsins í herfræðilegum skilningi. Hafa menn talið að slík sér-evrópsk vídd innan NATO, muni styrkja það til lengri tíma litið og gera Evrópuríkjum NATO kleift að bregðast við sumum ófriðarmerkjum í álfunni án þess að Bandaríkjamanna þurfi við. Þetta er ekki ný hugmynd. Samhliða samrunaferli Evrópuríkja innan annarra stofnana álfunnar - Vestur Evrópusambandsins (VES) og Evrópusambandsins (ESB) - hefur þessi hugmynd verið rædd í nokkurn tíma. Ytri skilyrði öryggismála álfunnar hafa ekki gefið forsendur fyrir þróun „Evrópustoðar“ NATO, fyrr en nú, áratug eftir lok kalda stríðsins. Eðlilegt er að líta til samrunaþróunar á öðrum vettvangi Evrópuríkja og gera ráð fyrir að hún muni hafa áhrif á NATO. Ef slíkt myndi ekki gerast, væri bandalagið í hættu á að staðna og getu þess til að tryggja frið og stöðugleika væru skorður settar. Bandaríkin hafa ekki pólitískan vilja til að bregðast við öllum hættum sem innan álfunnar geta birst.

Bandalagsríkin beggja vegna Atlantsála hafa litið á „evrópsku varnarvitundina“ sem raunverulegan kost sem þjóni ekki einungis því hlutverki að auka mátt Evrópuríkja, heldur fylgi styrkara NATO í kjölfarið. Stækkunin í austur og aukin verkefni í Evrópu kalli á breyttar áherslur. Ráðamenn telja að Atlantshafsstrengurinn svonefndi muni einungis styrkjast með því að Evrópuríki NATO taki meira frumkvæði í sínar hendur. Í ljósi þessa er spurningin um stöðu Íslands einkar áleitin. Hver verður staða landsins innan „hins nýja NATO“ ef þróun á hinni evrópsku varnarvitund fer ekki aðeins fram á vettvangi bandalagsins, heldur ESB sem við stöndum utan, eða VES þar sem við erum aukaaðilar? Ráðamenn hafa lýst því yfir að eðli Atlantshafsstrengsins muni ekki breytast - samband Norður-Ameríku- og Evrópu-ríkja muni standa eins öflugt og áður. Hins vegar er ljóst að framkvæmdin getur breyst, sem aftur hefur áhrif á ríki á jaðri bandalagsins.

Að sögn Dr. Williams verður að líta á samskipti Evrópu og Bandaríkjanna í heildstæðu ljósi. Um þessar mundir eigi ESB og Bandaríkin í viðskiptadeilum sem haft geta áhrif utan þess stofnanalega farvegs sem þær eru í. Telur hann að vilji Breta og sérstaklega Frakka til að beita hernaðaraðgerðum á Balkanskaga nú beri vott um að sýna verði fram á að böndin yfir Atlantshafið séu enn styrk þrátt fyrir tímabundna erfiðleika.

Aðgerðir, aðgerðarleysi og fordæmi
Samskipti ríkja innan alþjóðasamfélagsins eru því marki sett að ekkert yfirvald er fyrir hendi. Hernaðaraðgerðir - eða aðgerðarleysi - eru ákvarðaðar af fullvalda ríkjum einum sér eða saman í hóp og eru afleiðingarnar dæmdar af almenningi og öðrum ríkjum. Þeir sem taka ákvarðanir sem lúta að íhlutun í málefni annars ríkis bera mikla ábyrgð. Og birtist sú ábyrgð ekki eingöngu í aðgerðunum sjálfum heldur einnig til framtíðar - aðgerðir setja fordæmi. Það gerir aðgerðarleysi einnig.

Menn hafa gert sér ljóst að margháttaðar breytingar hafa orðið á öryggishugtakinu eftir lok kalda stríðsins. Þjóðríkið er ekki hið sama og það var fyrir hálfri eða heilli öld. Hættur og ógnir birtast í auknum mæli innan ríkja en ekki milli þeirra. NATO, sem aðrar öryggisstofnanir, hefur því reynt að þróa nýjar leiðir til að bregðast við nýjum hættum. Er ljóst að aðgerðir til að hindra átök skipa veigameiri sess nú en aðgerðarleysi kalda stríðsins. Í ljósi samtímaatburða er því eðlilegt að spyrja hvert framtíðarhlutverk NATO verði. Dr. Jarrod Wiener, yfirmaður Brussels School of International Studies, segir að sérhverri öryggisstofnun sé ómögulegt að taka ákvarðanir um hernaðaraðgerðir fyrr en ljóst sé að öll önnur úrræði hafi verið fullnýtt. Vandinn sé hins vegar að: „Ef alþjóðasamfélagið tekur þá ákvörðun að hafna hernaðaraðgerðum mun það verða gagnrýnt fyrir að skorta frumkvæði - horfa í gegnum fingur sér á meðan mannréttindi eru gróflega brotin. Ef alþjóðasamfélagið tekur hins vegar þá ákvörðun að hefja aðgerðir á það á hættu að vera gagnrýnt fyrir að skorta forræði til þess og í annan stað er hættan á að hafa gert mistök alltaf fyrir hendi. Hver sem ákvörðunin verður mun það setja fordæmi fyrir framtíðina og báðar geta þessar ákvarðanir því verið hættulegar. Beinar aðgerðir fela í sér að fullveldishugtakinu er kastað fyrir róða og innanríkismál tekin í verkahring alþjóðasamfélagsins. Aðgerðarleysi táknar hins vegar að mannréttindum er kastað fyrir róða og fullveldi ríkis - hversu hrottalega sem það kemur fram við þegna sína - er tekið sem gefnum hlut. Hingað til hefur alþjóðasamfélagið almennt séð, og NATO sérstaklega, veigrað sér við að taka slíkar ákvarðanir og það er hættuleg staða“. Telur hann að opinberrar umræðu sé þörf því að að baki ákvörðun liggi stór siðferðisleg spurning: „Er alþjóðasamfélagið reiðubúið að endurskilgreina skuldbindingar sínar, á kostnað skuldbindinga fullvalda ríkja, eða ekki?“, segir Dr. Wiener. Telur hann að á þessum tímamótum verði menn að rýna fast í þær viðteknu reglur sem gilt hafa um hvernig menn skipuleggja sig í siðræn samfélög. Á vettvangi NATO sé þetta spurning um vilja til þess að kljást við komandi ógnir með fullum hætti eða þjóna sínu fyrra hlutverki sem sé að „halda trúverðugleika“.

Dr. Williams tekur undir þessi sjónarmið og segir að áhugavert sé að fylgjast með á hvaða leið alþjóðasamfélagið sé. Varðstaða um mannréttindi sé orðin almenn og íhlutun vegna mannlegra hörmunga aðkallandi og á góðri leið með að verða raunverulegur og reglubundinn hluti af samskiptum á alþjóðavettvangi. Nýjar „samskiptareglur“ séu í mótun og aðgerðir NATO hafi, líkt og aðgerðir annarra alþjóðastofnana, ríkt fordæmisgildi.

Með breyttum tímum og nýjum áherslum er NATO að fikra sig á óþekkt svið. Atburðir dagsins í dag verða ritaðir í sögubækur og lærdómar dregnir af. Sögulegt ranglæti kalda stríðsins er að baki og ný tækifæri sem og nýjar hættur á næsta leiti. Atlantshafsbandalagið, öflugustu varnarsamtök samtímans, mun halda áfram að laga sig að breyttum heimi og halda á lofti markmiðum síum um frið, lýðræði og stöðugleika. Að baki býr pólitískur vilji aðildarríkja. En í því ljósi er NATO einnig skorður settar. „Hið nýja NATO“ verður aldrei stærra, öflugra eða meira en aðilar þess vilja hverju sinni.

Morgunblaðið

NATO