NATO-aðildin og varnarsamningurinn

eftir Val Ingimundarson

FRÁ því íslensk stjórnvöld sögðu skilið hlutleysisstefnuna eftir seinni heimsstyrjöld og allt fram til loka kalda stríðsins snerist stjórnmálaumræðan að miklu leyti um togstreituna milli tveggja grundvallarþátta utanríkisstefnunnar: stofnaðildar Íslands að Atlantshafsbandalaginu árið 1949 og varnarsamninginn við Bandaríkin frá árinu 1951. Litið var á aðild Íslands að NATO sem varanlegt framlag til vestrænnar samvinnu, en dvöl hersins sem tímabundið ástand vegna þróunar í alþjóðamálum. Þetta átti ekki síður við um Sjálfstæðisflokkinn, sem stóð óskiptur að báðum ákvörðunum en Framsóknarflokk og Alþýðuflokk, þar sem meiri ágreiningur var um þær. Meira að segja Sósíalistaflokkurinn og síðar Alþýðubandalagið, sem börðust gegn aðild Íslands að vestrænu hernaðarsamstarfi, sættu sig við áframhaldandi þátttöku í NATO í skiptum fyrir brottför hersins.

KANNANIR hafa leitt í ljós að andstaðan við veru varnarliðsins hér á landi hefur jafnan verið meiri en við aðildina að NATO. Frá útifundi samtaka herstöðvarandstæðinga á Lækjartorgi á áttunda áratugnum.
Þrátt fyrir það má fullyrða, að allt kaldastríðstímabilið hafi varnarsamningurinn í raun verið meginstoðin í utanríkisstefnunni: Hann var eina framlag Íslands til NATO fyrir utan almennan pólititískan stuðning við vestræna samvinnu, sem hafði takmarkað vægi í alþjóðamálum, enda voru Íslendingar óvirkir þátttakendur í starfsemi bandalagsins. Þetta framlag var mikilvægt vegna þeirra pólitísku og menningarlegu skuldbindinga, sem fylgdu erlendri hersetu og gaf Íslendingum tækifæri til að ná fram pólitískum og efnahagslegum ívilnunum. En stefnan var mótsagnakennd að því leyti, að NATO-aðildinni var alltaf gefið meira vægi en dvöl hersins í stjórnmálabaráttunni. Það var í raun ekki fyrr en eftir hrun Sovétríkjanna að íslensk stjórnvöld fóru í fyrsta sinn að leitast við að taka virkan þátt í starfi NATO í þeim tilgangi að styrkja samstarfið við Bandaríkin eftir það spennufall, sem varð við endalok kalda stríðsins. Þetta var leið til að vega upp á móti þeirri staðreynd að hernaðarmikilvægi Íslands hafði minnkað og kom skýrt fram með stuðningi Íslendinga við þá tillögu Bandaríkjamanna að stækkun NATO til austurs næði aðeins til Póllands, Ungverjalands og Tékklands, en ekki til Slóveníu og Rúmeníu, eins og meirihluti aðildarríkjanna vildi. Í samræmi við þetta segir í nýlegri skýrslu utanríkisráðuneytis, að leitað skuli leiða til að Íslendingar geti tekið við stærra hlutverki á úsviði löggæslu, varna gegn hryðjuverkum, almannavarna, björgunarstarfa, æfinga og eftirlits á hafinu kringum landið.“ Þeirri spurningu er þó enn ósvarað hvort átt er við beint íslenskt hernaðarhlutverk.

Við inngöngu Íslands í Atlantshafsbandalagið gerði ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Alþýðuflokks þann fyrirvara, að enginn erlendur her yrði staðsettur hér á friðartímum. Þeir ráðherrar, sem fóru með samningsboð ríkisstjórnarinnar í viðræðum við bandarísk stjórnvöld, mæltust til þess, að fyrirvarinn yrði hafður í sjálfum Norður-Atlantshafssáttmálanum. Markmiðið var að leggja áherslu á sérstöðu Íslendinga sem vopnlausrar þjóðar. Á það var ekki fallist, en fyrirvarinn endurspeglaði engu að síður tregðu Íslendinga við að taka á sig hernaðarskuldbindingar í ljósi þess ágreinings sem var um málið heima fyrir.

Samkvæmt 5. grein Norður-Atlantshafsssáttmálans ber samningsaðilum skylda til að gera þær úráðstafanir“ sem þeir telja únauðsynlegar“ ef ráðist yrði á eitt eða fleiri NATO-ríki. Aðildarþjóðirnar gátu hins vegar sjálfar ákveðið í hvaða formi sú aðstoð fælist. Ráðamenn höfðu að vísu lýst yfir því opinberlega áður en Norður-Atlantshafssamningurinn var lagður fyrir Alþingi, að bandalagsríkin mundu óska eftir sams konar hernaðaraðstöðu á Íslandi og í seinni heimsstyrjöld. Það yrði hins vegar algerlega á valdi Íslendinga sjálfra hvenær sú aðstaða yrði látin í té. Þótt NATO ætti engan beina aðild að varnarsamningnum var hann gerður úá grundvelli Norður-Atlantshafssamningsins.“ Og það eru bein tengsl milli þessara samninga: Með varnarsamningnum skuldbundu Bandaríkjamenn sig til að taka að sér varnir Íslands fyrir hönd Atlantshafsbandalagsins. Ef Íslendingar segðu upp samningnum, eins og báðum aðilum var heimilt að gera með 18 mánaða fyrirvara, væru þeir samt skuldbundnir til að veita Bandaríkjamönnum hernaðaraðstöðu á Íslandi, ef ráðist yrði á eitt eða fleiri aðildarríki NATO samkvæmt 7. grein hans. Því má líta svo á, að varnarsamningurinn hafi þjónað því hlutverki að tengja Ísland og NATO nánari böndum, enda gekk 7. grein hans mun lengra en 5. grein Norður-Atlantshafssáttmálans varðandi skyldur Íslands á stríðstímum.

Tvískipt utanríkisstefna
Ekki þarf að fara í grafgötur um það hvers vegna stjórnmálamenn gerðu skörp skil milli grunnþátta utanríkisstefnunnar meðan á kalda stríðinu stóð: Dvöl Bandaríkjahers var mun umdeildari en aðild Íslands að NATO. Engin ríkisstjórn hefur gert það að stefnu sinni að hverfa úr NATO á þeim 50 árum, sem bandalagið hefur verið við lýði, þótt íslenskir ráðamenn hafi sett fram slíkar hótanir í einkasamtölum við erlenda sendimenn, eins og rakið verður hér að neðan. Aftur á móti höfðu tvær vinstri stjórnir það á stefnuskrá sinni að segja upp varnarsamningnum árið 1956 og 1971 án þess þó að hrófla við aðild Íslands að NATO. Segja má, að allt fram undir miðjan 8. áratuginn hafi áhrifamenn innan Sjálfstæðisflokks, Alþýðuflokks og Framsóknarflokks leitað leiða í stjórnmálabaráttunni til að verða óháðari Bandaríkjamönnum hernaðarlega og menningarlega án þess að það stefndi þátttöku Íslands í vestrænu samstarfi í hættu. Annars vegar kom þetta fram í hugmyndum sjálfstæðismanna og hægri arms Framsóknarflokks og Alþýðuflokks um að efla beina þátttöku Íslendinga í störfum Keflavíkurstöðvarinnar. Hins vegar var markmið vinstri arms Framsóknarflokks og Alþýðuflokks að vinna að brottför hersins en reiða sig á þátttöku Íslands í Atlantshafsbandalaginu. Keflavíkurstöðin yrði að eins konar varastöð sem hersveitir Bandaríkjamanna og NATO hefðu aðgang að á hættutímum. Í samskiptum við vestrænar þjóðir í kalda stríðinu mátti greina áhrif þessara ólíku sjónarmiða í kröfunni um að tekið yrði tillit til sérstöðu Íslendinga sem vopnlausrar þjóðar, sem væri gjörsamlega háð fiskveiðum um afkomu sína. Þessi viðhorf endurspegluðu þá spennu, sem var milli alþjóðahyggju og þjóðernishyggju í íslensku samfélagi og vægi þessara þátta í stjórnmálabaráttunni breyttist eftir því sem vindar blésu á hverjum tíma.

Skilyrt vestræn samstaða
Í grundvallarmálum í kalda stríðinu sýndu íslensk stjórnvöld vestrænum ríkjum samstöðu. Það kom skýrt fram, þegar Sovétmenn eða fylgismenn á áhrifasvæði þeirra beittu vopnavaldi, eins og í Tékkóslóvakíu árið 1948, Kóreu árið 1950 og Ungverjalandi 1956. Valdarán kommúnista í Tékkóslóvakíu hafði óbein áhrif á stofnun NATO og aðild Íslands að bandalaginu. Varnarsamningurinn stóð í beinu samhengi við þá ákvörðun Bandaríkjamanna að senda tugþúsundir hermanna til Evrópu í kjölfar Kóreustríðsins. Vinstri stjórn Hermanns Jónassonar ákvað að gera engar breytingar á varnarsamningnum eftir að Sovétmenn réðust inn í Ungverjalandi árið 1956. Hins vegar dró úr stuðningi við vestrænt öryggissamstarf á slökunarskeiðum kalda stríðsins um miðbik 6. áratugarins og seinni hluta 7. áratugarins og á fyrri hluta 8. áratugarins. Það sama átti við er hagsmunaárekstrar komu upp í samskiptum við vestræn ríki: Þá jókst vægi þjóðernishyggjunnar mjög á kostnað alþjóðahyggju í utanríkismálaumræðunni. Hér vega þorskastríðin vitaskuld hæst, en nefna má aðra þætti eins og sambúðarvandamál við herinn eða ágreining við bandarísk stjórnvöld, t.d. í tengslum við skemmtanaferðir hermanna til Reykjavíkur á 6. áratugnum, sjónvarpsmálið á 7. áratugnum og hvalamálið á 9. áratugnum.

Oftast birtust þessar efasemdir í garð vestrænna ríkja í formi aukinnar andstöðu við herinn fremur en NATO, nema í landhelgismálinu. Engar skoðanakannanir voru gerðar um afstöðu þjóðarinnar til NATO-aðildar árið 1949 eða komu varnarliðsins árið 1951. En samkvæmt leynilegri skoðanakönnun, sem norska Gallup-stofnunin gerði fyrir Bandaríkjastjórn sumarið 1955, kom fram sá mikli munur sem var á viðhorfum Íslendinga til NATO annars vegar og hersins hins vegar. 44% aðspurðra voru meðmælt NATO en 22% á móti. Hins vegar voru 48% á móti varnarsamningnum, en aðeins 28% fylgjandi honum. Ef aðeins þeir, sem tóku afstöðu eru taldir með, voru 67% með NATO- aðild og 33% andvíg, en hlutfallið snerist við þegar spurt var afstöðuna til herstöðvarinnar.

Það merkilega við þessa skoðanakönnun er, að langflestir þeirra, sem tóku afstöðu gegn varnarsamningnum vísuðu til slæmra menningar- og félagsáhrifa Bandaríkjahers. Fáir töldu, að Keflavíkurstöðin yki árásarhættu á landið. Meðal stuðningsmanna hennar nefndu hins vegar flestir efnahagsávinning hennar og varnarhlutverk. Vitaskuld verður að taka tillit til þess, að skoðanakönnunin var gerð skömmu eftir leiðtogafund Dwights D. Eisenhowers Bandaríkjaforseti og Nikolaís Búlganíns, Níkítas Khrústjovs og annarra sovéskra ráðamanna árið 1955. Rætt var um úandann frá Genf“ og þíðu í kalda stríðinu, enda höfðu leiðtogar risaveldanna ekki hist frá því árið 1945. En það er engin ástæða til að draga úr vægi þjóðernishyggjunnar. Eftir að gagnrýni jókst á áhrif Bandaríkjahers á íslenskt þjóðlíf á fyrri hluta 6. áratugarins höfðu framsóknarmenn fengið því framgengt í stjórnarsamstarfi við Sjálfstæðisflokk, að herinn yrði lokaður inni árið 1954 til að friðþægja þau öfl, sem voru honum andstæð og draga úr áhrifum Þjóðvarnarflokksins, sem hafði tekið fylgi frá Framsóknarflokknum í kosningunum 1953. Þessi tilraun til endurmats á utanríkisstefnunni á 6. áratugnum náði síðan hámarki með þingsályktunartillögu Alþýðuflokksmanna og framsóknarmanna um brottför hersins og myndun vinstri stjórnarinnar árið 1956.

Sú stjórn hvarf frá því ætlunarverki sínu að segja upp varnarsamningnum eftir vopnavald Sovétmanna í Ungverjalandi. Hér komu vissulega fleiri ástæður til, því að hægri armur Alþýðuflokks var staðráðinn í að koma í veg fyrir brottför hersins áður en til hernaðaraðgerða Sovétmanna kom. Auk þess höfðu Bandaríkjamenn gert það að skilyrði fyrir lánveitingum, að herinn yrði áfram. Fullyrða má að stjórnin hefði fallið án þessara lánveitinga, enda héldu þær að miklu leyti efnahagskerfinu gangandi og gerðu stjórninni kleift að ráðast í ýmsar stórframkvæmdir, sem hún hafði á stefnuskrá sinni. Framsóknarmenn og alþýðuflokkksmenn vildu ekki þiggja stórlán frá Sovétmönnum vegna þess, hve Íslendingar voru orðnir háðir austantjaldsríkjunum í efnahagsmálum á þessum árum. Það breytir því, ekki, að innrásin í Ungverjaland auðveldaði stefnubreytingu stjórnarinnar, enda mæltist hernaðaríhlutun Sovétmanna mjög illa fyrir á Íslandi.

Annað dæmi þess hve margir höfðu miklar áhyggjur af menningaráhrifum Keflavíkustöðvarinnar eru þær deilur spruttu á 7. áratugnum um stækkun sjónvarpsstöðvar Bandaríkjahers á Keflavíkurflugvelli. Mjög sterk andstaða kom fram gegn leyfisveitingunni. Hér var ekki aðeins um sósíalista eða þjóðvarnarmenn að ræða, heldur voru margir þeirra, sem börðust gegn Keflavíkursjónvarpinu af menningarástæðum úr röðum stuðningsmanna Viðreisnarstjórnar Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokkks. Hernaðaríhlutun Bandaríkjamanna í Víetnam hafði minni áhrif hérlendis en víða annars staðar, en hún virðist hafa skerpt þau skil, sem dregin voru milli aðildar Íslands að NATO og dvalar hersins. Stuðningur við NATO og varnarliðið jókst eftir innrás Sovétmanna í Tékkóslóvakíu samkvæmt dagblaðsskoðanakönnun, en í stjórnmálabaráttunni var haldið áfram að skilja þessi tvö mál að. Framsóknarflokkurinn hafði þegar árið 1967 samþykkt að taka undir þá kröfu ungra framsóknarmanna að vinna að brottför hersins á fjórum árum. Með því var grundvöllur lagður að stefnu vinstri stjórnar Ólafs Jóhannessonar í hermálinu á árunum 1971-1974, þótt forystumenn flokksins tækju ekki strax af skarið.

Hótanir um úrsögn úr NATO
Í landhelgisdeilunum við Breta á 6., 7. og 8. áratugnum beindist andstaðan mun meir að Atlantshafsbandalaginu en hernum vegna þess, að NATO-þjóð átti í hlut. Ráðamenn lögðu sig í líma við að halda þessum málum aðskildum og Bandaríkjamenn reyndu að draga úr spennu á bak við tjöldin. Hins vegar má fullyrða, að skilyrði hafi verið fyrir hendi í þorskastríðunum við Breta að skorið yrði á báða þessa þætti, ef komið hefði til harðari árekstra milli bresku herskipanna og landhelgisgæslunnar. Sem dæmi um hve landhelgismálið var komið á alvarlegt stig árið 1960, má nefna að Bjarni Benediktsson, dómsmálaráðherra, sem hafði sem utanríkisráðherra átt mestan þátt í að Íslendingar gerðust aðilar að Atlantshafsbandalaginu, hótaði úrsögn úr því. Þetta var reyndar ekki í fyrsta sinn, sem íslenskir ráðamenn gerðu slíkt. Árið 1956 færði Hermann Jónasson, forsætisráðherra, breska sendiherrranum Íslandi þau skilaboð, að Íslendingar mundu segja sig úr NATO úá einni klukkustund“ ef bandalagið léti ekki af þeirri stefnu sinni að meina íslenskum embættismönnum aðgang að trúnaðarskjölum þess vegna aðildar Sósíalistaflokksins að vinstri stjórninni. NATO ákvað að gefa sig í þessu máli, en Íslendingar fengu samt ekki mikilvægustu hernaðarupplýsingar bandalagsins og sátu ekki fundi, þar sem hermál aðildarríkjanna voru rædd. Hermann endurtók síðan hótun sína um úrsögn úr NATO eftir að Bretar sendu herskip á Íslandsmið eftir útfærslu landhelginnar í 12 mílur árið 1958.

BJARNI Benediktsson á hafréttarráðstefnunni í Genf í mars 1960. Í maímánuði það ár hótaði hann því að Íslendingar myndu segja sig úr NATO ef Bretar sendu herskipaflotann aftur inn fyrir 12 mílurnar en stjórnvöld í London höfðu hætt herskipavernd innan þeirra marka fyrir ráðstefnuna til að draga úr spennu í samskiptum ríkjanna. Bjarna Benediktssyni á hægri hönd er Guðmundur Í. Guðmundsson, þáverandi utanríkisráðherra.

Forsaga þess að Bjarni Benediktsson greip til sama ráðs má rekja til stöðu landhelgismálsins vorið 1960. Stjórnvöld í London höfðu hætt herskipavernd innan 12 mílna landhelginnar fyrir hafréttaráðstefnuna í Genf í mars 1960 til að draga úr spennu í samskiptum ríkjanna. Þetta var í samræmi við þá ákvörðun togaraeigenda að að banna veiðar tímabundið innan 12 mílnanna. Hins vegar áskildi breska stjórnin sér þann rétt að hefja aftur herskipavernd um sumarið eftir að ljóst var að enginn árangur hafði orðið af hafréttarráðstefnunni. Fyrir Genfarráðstefnuna hafði Henrik Sv. Björnsson, ráðuneytisstjóri utanríkisráðuneytisins, tjáð breskum sendiráðsmanni á Íslandi, að Íslendingar mundu segja sig úr NATO, ef Bretar sendu herskip aftur inn fyrir 12 mílurnar. Ekki er vitað um viðbrögð Breta við þessari hótun, en Bandaríkjamenn voru ekki vissir um hvernig þeir ættu að túlka hana og gerðu jafnvel ráð fyrir að henni væri ætlað að styrkja stöðu Íslendinga í samningaviðræðunum í Genf. Öðru máli gegndi hins vegar um ummæli Bjarna Benediktssonar.

Í óformlegum samræðum um fiskveiðideiluna við bandaríska sendiherrann á Íslandi, Tyler Thompson, 19. maí sagði Bjarni, að íslensk stjórnvöld mundu segja sig úr NATO að frumkvæði hans sjálfs, ef Bretar sendu herskipaflotann aftur inn fyrir 12 mílurnar. Hann bætti því við, að hér væri ekki um neina hótun að ræða, heldur úkalda staðreynd,“ þótt hann styddi og hefði ávallt stutt aðild Íslands að NATO heils hugar. Bjarni var á þessum tíma mjög svartsýnn á að tækist að ná samkomulagi við Breta, en lagði áherslu á, að næstu þrír mánuðir yrðu notaðir til að lægja öldurnar í samskiptum ríkjanna til að greiða fyrir samningaviðræðum.

Thompson gerði yfirboðurum sínum í Washington strax viðvart og taldi að taka yrði orð Bjarna alvarlega af fjórum ástæðum. 1) Bjarni væri mjög áhrifamikill innan stjórnarinnar og líklegur arftaki Ólafs Thors sem formaður Sjálfstæðisflokksins; 2) hann hefði ávallt verið vinsamlegur Bandaríkjunum og hreinskilinn í samskiptum sínum við bandaríska sendiráðið; 3) hann hefði átti mikinn þátt í að marka þá stefnu eftir hafréttarráðstefnuna að gefa breskum togaraskipstjórum upp sakir fyrir landhelgisbrot; 4) Íslendingar væru í mikilli geðshræringu vegna þeirrar ákvörðunar Breta að senda flotann á Íslandsmið.

Fastafulltrúi Bandaríkjanna hjá NATO tók undir þetta mat Thompsons og taldi, að úrsögn Íslendinga úr bandalaginu mundi skaða mjög samstöðu NATO-ríkjanna. Fastafulltrúi Breta hjá NATO, Frank Roberts, var þeirrar skoðunar að skýra mætti að miklu leyti yfirlýsingu Bjarna sem herbragð til að bæta stöðu Íslendinga í landhelgisdeilunni. En það væru mikil mistök, ef bresk stjórnvöld gengju að því vísu, að Paul-Henri Spaak, framkvæmdastjóri Atlantshafsbandalagsins, og fulltrúar annarra NATO-ríkja mundu sýna þeirri ákvörðun skilning að hefja aftur flotavernd eftir 12. ágúst, þegar veiðibannið átti að renna út. Hann sagði, að litið yrði á slíka ráðstöfun sem ögrun. Hún væri ekki síður heimskuleg því að Bretar gætu komist í aðstöðu, sem þeir ættu mjög erfitt með að koma sér út úr. Breski sendiherrann á Íslandi, A.C. Stewart var í vafa um hvort túlka ætti ummæli Bjarna sem herbragð eða ekki. Hann var aftur á móti viss um, að endurnýjuð flotavernd mundi vekja mjög hörð viðbrögð á Íslandi.

Breska utanríkisráðuneytið ákvað síðan um miðjan júní að leggjast gegn því að Bretar tækju aftur flotatvernd og tók sérstaklega til greina skoðanir Franks Roberts og A.C. Stewarts. En breska ríkisstjórnin var í erfiðri stöðu: Annars vegar þurfti hún að taka tillit til sjónarmiða utanríkisráðuneytisins, sem vildi standa vörð um NATO-hagsmuni Breta og koma í veg fyrir klofning í bandalaginu og úrsögn Íslendinga úr því. Utanríkisráðuneytið vildi þrýsta á togareigendur um að framlengja veiðibannið og liðka þannig fyrir viðræðum. Hins vegar varð stjórnin að taka til greina skoðanir togaraeigenda og landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytisins, sem bar hag þeirra fyrir brjósti. Í lok júlí frestaði stjórnin lokaákvörðun um hvort hefja ætti aftur herskipavernd, þótt áætlanir hafi verið gerðar um framkvæmd hennar. Hún vildi þess í stað koma af stað viðræðum við Íslendinga án þess að hótunin um herskipavald yrði dregin til baka. Málið var mjög viðkvæmt á Íslandi, enda hafði komið til átaka á miðunum í júlí, og Viðreisnarstjórnin treg til beinna samningaviðræðna við Breta. Hinn 10. ágúst lýstu íslensk stjórnvöld sig þó opinberlega reiðubúin að hefja viðræður um lausn deilunnar, en höfðu í raun tekið ákvörðunina 8. ágúst. Degi síðar 11. ágúst tókst bresku stjórninni endanlega að fá togaraeigendur til að framlengja veiðibannið um tvo mánuði. Hinn 8. ágúst höfðu fulltrúar togaraeigenda fallist á framlengingu á fundi með breskum embættismönnum án tillits til þess hvort Íslendingar væru reiðubúnir til samningaviðræðna, en vildu ekki skuldbinda sig fyrr en þeir hefðu fengið samþykki umbjóðenda sinna. Ástæðan til ákvörðunar togaraeigenda var ekki samningsvilji íslenskra stjórnvalda, heldur loforð bresku stjórnarinnar um að hefja herskipavernd á ný, ef viðræður við Íslendinga sigldu í strand. Því má draga þá ályktun, að Bretar hafi verið skuldbundnir til að hefja aftur herskipavernd þrátt fyrir hótunina um úrsögn úr NATO. Breska ríkisstjórnin lagði hins vegar mikla áherslu á að samkomulag næðist í þessum viðræðum og hafði heimild til falla frá loforðinu um herskipavernd, ef ástandið í alþjóðamálum stríddi gegn því. Ekki reyndi þó á loforð bresku stjórnarinnar: Viðræður þjóðanna haustið 1960 leiddu til samkomulags í landhelgisdeilunni sem Alþingi samþykkti í mars 1961.

Tilraunir um utanríkismál
Á kaldastríðstímanum þurftu íslensk stjórnvöld að taka tillit til margra þátta í utanríkismálum: hernaðarmikilvægis landsins, hagkerfisins, stjórnmálasamskipta og viðskipta við vestrænar þjóðir, austurviðskipta, efnahagsáhrifa Keflavíkurstöðvarinnar, andstöðu stjórnmálaafla við hersetu, erlendra menningaráhrifa og stjórnmálaþróunar í alþjóðamálum. Allar tilraunir til endurmats á kjarna utanríkisstefnunnar runnu út í sandinn vegna þess, að stjórnmálamenn voru ófærir um að sætta þessa strauma. Í fyrsta lagi mættu hugmyndir um virkari þátt Íslendinga í hernaðarstörfum andstöðu vegna þess, að hér var engin hefð fyrir vopnaburði. Það fengu þeir Bjarni Benediktsson, utanríkisráðherra, og Hermann Jónasson, formaður Framsóknarflokksins og landbúnaðarráðherra, að reyna, þegar þeir hreyfðu þeirri tillögu árið 1953 að stofna þjóðvarðlið. Og þótt fulltrúar Bandaríkjamanna og NATO væru oft gagnrýnir á þekkingarskort Íslendinga á sviði hermála og hvöttu stjórnvöld til úrbóta gerðu þeir oft lítið til að styðja við bakið á slíkum hugmyndum. Þegar Bjarni tók málið upp við NATO á 7. áratugnum fékk hann þau svör, að slíkt þjóðvarðlið yrði hvort sem er svo fámennt, að stofnun þess svaraði ekki kostnaði. Hins vegar var Bjarni þeirrra skoðunar, að Ísland yrði ekki fullkomlega sjálfstætt nema Íslendingar sjálfir legðu sitt af mörkum til varnarmála.

Í öðru lagi gerðu þær vinstri stjórnir, sem höfðu það á stefnuskrá sinni að segja upp varnarsamningnum engar markvissar tilraunir til að skilgreina framtíðarhlutverk Keflavíkurstöðvarinnar, enda átti Ísland að vera áfram í NATO. Í þingsályktunartillögunni frá 1956 um uppsögn varnarsamningsins segir, að Íslendingar ættu að annast úsjálfir gæslu og viðhald varnarmannvirkja - þó ekki hernaðarstörf - og að herinn hverfi úr landi.“ Það var borin von, að Íslendingar ættu að vera færir um að sinna því verkefni án þess að kunna skil á hernaðarstörfum. Þeir alþýðuflokksmenn, sem voru andvígir því að slíta öll tengsl við Bandaríkin árið 1956, voru reiðubúnir að slaka á þá þeirri kröfu: Markmiðið var að heimila NATO-herjum aðgang að Keflavíkurflugvelli með reglubundnu millibili og heimila áframhaldandi dvöl erlendra tæknimanna. Þessi lausn minnti á Keflavíkursamninginn frá árinu 1946, sem veitti Bandaríkjamönnum lendingarrétt fyrir herflugvélar hér, og var ekki í samræmi við ályktun Alþingis. Auk þess áttu Bandaríkjamenn að eiga þess kost að senda hingað herlið á neyðartímum, eins og stjórnvöld voru skuldbundin að gera samkvæmt varnarsamningnum. Þau hefðu í raun þurft að segja upp Norður-Atlantshafssamningnum til að losna undan þeirri kvöð. Alþýðuflokksmenn áttu ekki aðild að vinstri stjórninni 1971-1974, en þeir lögðu fram þingsályktunartillögu árið 1973, sem minnti mjög á málamiðlunartillögur þeirra árið 1956. Farið var fram á að rannsakað yrði hvort Ísland gæti orðið óvopnuð eftirlitsstöð, fyrst í NATO og síðan á vegum Sameinuðu þjóðanna. Hugmyndin var að Íslendingar kæmu upp sveit fullkominna en óvopnaðra eftirlitsflugvéla og nauðsynlegum björgunarvélum með fjárhagslegri þátttöku NATO úog tekið við þýðingarmesta hluta af verkefni varnarliðsins og stjórn varnarsvæðanna.“ Ekki var þessi kostur raunhæfari enda var forsenda hans í raun sú, að eitthvað herlið yrði hér eftir til að sinna þeim hernaðarstörfum, sem fylgdu herstöðinni.

VINSTRISTJÓRN Ólafs Jóhannessonar á ríkisráðsfundi árið 1971.
Þeir flokkar, sem áttu aðild að seinni vinstri stjórninni, Framsóknarflokkur, Alþýðubandalag og Samtök frjálslyndra og vinstri manna, höfðu heldur engar skýrar hugmyndir um það hvernig standa ætti að brottför hersins án þess að skera á NATO-taugina. Í byrjun árs 1974 lagði þingflokkur Framsóknarflokks fram viðræðudrög að lausn hermálsins, sem samykkt voru í ríkisstjórninni. Samkvæmt þeim færi varnarliðið úr landi á tveimur árum, síðasti hlutinn fyrir mitt ár 1976. Hins vegar hefðu flugvélar NATO lendingarleyfi vegna eftirlitsflugs án þess að hafa hér fasta bækistöð. „Tæknimenn“ yrðu hér áfram, en ekki hermenn. Hér var um að ræða úfataskiptalausnina,“ sem mæltist mjög illa fyrir hjá þeim sem lengst voru til vinstri í Alþýðubandalaginu, en flokksforystan samþykkti hana. Þessi málamiðlunartillaga var enn ein tilraunin til að sætta andstæður: Þeirri spurningu var ekki svarað hvernig unnt væri að halda við herstöð eins og Keflavíkurstöðinnni einvörðungu á útæknilegum“ forsendum.

Gera má ráð fyrir því, að þrýstingur Bandaríkjamanna og annarra NATO-þjóða, eins og Norðmanna, hafi einnig haft áhrif á viðhorf stjórnarliða til hermálsins á dögum vinstri stjórnarinnar. Bandaríski sendiherrann á Íslandi, Frederick Irving, var t.d. mjög virkur bak við tjöldin. Hann var mjög áhrifamikill stjórnarerindreki og fékk óskorað umboð Henrys Kissingers, utanríkisráðherra, og James Schlesingers, varnarmálaráðherra til að semja við íslensk stjórnvöld um málið. Það er mjög sjaldgæft að báðir ráðherrar veiti svo víðtækt umboð, enda eru oft hagsmunaárekstrar á milli þessara ráðuneyta. Irving gerði sér grein fyrir því fækka þyrfti í hernum og koma til móts við óskir Íslendinga um meiri þátttöku í störfum Keflavíkurstöðvarinnar. En hlutverk sendiherrans var að tryggja að hér yrði áfram eitthvert herlið vegna hernaðarmikilvægis landsins. Irving gerði sér því far um að aðgreina hernaðarleg- og borgarleg störf í Keflavíkurstöðinni til að greiða fyrir málamiðlun. Íslendingar gætu þannig sinnt einhverju virkari þátt í eftirlits- og veðurathugunaflugi. Irving skrifað grein undir nafninu úHow to Save a NATO base“ um hermálið, þar sem hann heldur því fram, að stjórnin hafi í raun verið klofin í málinu, þegar liðið var á kjörtímabilið. Hann nefnir engin nöfn, en segir, að tveir ráðherrar hafi verið á móti stefnunni í hermálinu. Þrír hafi verið fylgjandi því að herinn færi. Einn hafði hneigst til brottfarar hersins, en ekki mjög afdráttarlaust. Loks hafi einn verið beggja blands. Í samtali við höfund þessarar greinar í gær sagði hann, að í upphafi hefði stjórnin viljað framfylgja stefnunni. En sumir ráðherrar hennar hefðu mildast mjög þegar á reyndi. Hann telur, að fulltrúar Framsóknarflokksins, þeir Ólafur Jóhannesson, forsætisráðherra, Einar Ágústsson, utanríkisráðherra og Halldór E. Sigurðsson, fjármála- og landbúnaðarráðherra hafi orðið afhuga brottför hersins, en viljað ná fram einhverjum breytingum á varnarsamningnum. Hannibal Valdimarsson, félags- og samgönguráðherra, frá Samtökum frjálslyndra og vinstri manna hafi ekki afdráttarlaust stutt stefnuna í hermálinu. Alþýðubandalagsráðherrarnir, þeir Magnús Kjartansson, iðnaðar- og heilbrigðisráðherra og Lúðvík Jósepsson, sjávarútvegsráðherra, hafi viljað standa við stefnuna. Gera má ráð fyrir því að Magnús Torfi Ólafsson, menntamálaráðherra frá Samtökum frjálslyndra og vinstri manna hafi einnig verið í þeim hópi.

Guðmundur H. Garðarson, fyrrverandi þingmaður Sjálfstæðisflokks, hefur upplýst, að Björn Jónsson, frá Samtökum frjálslyndra og vinstri manna, sem tók við embætti Hannibals árið 1973, hafi á fundi með sér og aðstoðarutanríkisráðherrra Bandaríkjanna í Washington 28. mars 1972 tekið af öll tvímæli um stuðning sinn við Atlantshafsbandalagið og sagt, að Íslendingar yrðu að sinna skyldum sínum gagnvart því með áframhaldandi dvöl varnarliðsins. Bandaríkjastjórn hafði boðið þeim Guðmundi og Birni í þriggja vikna ferð til Bandaríkjanna, þar sem þeir hittu meðal annars Mike Mansfield, formann öldungadeildar Bandaríkjaþings og George Meany, forseta verkalýðsamtakanna AFL-CIO.

Irving segir, að oft hafi verið erfiðara að eiga við Pentagon en íslensk stjórnvöld í þessu máli vegna þess, hve varnarmálaráðuneytið stóð fast á sínu. Hann sagðist hafa hafnað öllum hugmyndum þess um beinar efnahagsívilnanir handa Íslendingum, þar sem hann vissi, að íslensk stjórnvöld mundu aldrei fallast á slíkt. Vandamálið væri að sannfæra Íslendinga um hernaðarmikilvægi landsins á slökunartíma í kalda stríðinu, en þá var eitt helsta hlutverk Keflavíkurstöðvarinnar að fylgjast með kjarnorkuknúnum kafbátum Sovétmanna á Norðurhöfum.

FORVÍGISMENN Varins lands með bækurnar með undirskriftunum en þær voru 55.522 talsins í 24 bókum. Frá vinstri:Þór Vilhjálmsson, Ragnar Ingimarsson, Hreggviður Jónsson, Bjarni Helgason, Björn Stefánsson, Ólafur Ingólfsson, Þorsteinn Sæmundsson, Óttar Yngvason, Unnar Stefánsson, Stefán Skarphéðinsson, Hörður Einarsson, Jónatan Þórmundsson, Þorvaldur Búason og Valdimar Magnússon.

Vinstri stjórnin fylgdi ekki eftir stefnu sinni í hermálinu, enda féll hún vorið 1974 vegna innbyrðis deilna. Fullyrða má, að undirskriftasöfnun Varins lands, sem lögð var fram í mars, hafi haft áhrif á viðhorf flokkanna til utanríkismála næstu ár á eftir, enda skrifuðu 55.522 kjóendur undir áskorun um Alþingi að hafa hér áfram landvarnir. Eftir fall vinstri stjórnarinnar hefur engin stjórn haft það á stefnuskrá sinni að segja upp varnarsamningnum.

Þróun í utanríkismálum
Ekki var farið að kanna reglubundið afstöðu þjóðarinnar til utanríkismála fyrr en á 9. áratugnum. Nokkrar kannanir, sem gerðar voru á vegum dagblaða í lok 7. áratugarins og á 8. áratugnum, gefa samt ákveðnar vísbendingar um afstöðuna til hersins, þótt þær séu ekki nærri eins áreiðanlegar. Af þeim, sem tóku afstöðu voru um 65% hlynnt dvöl hans en 35% andvíg á árunum 1968, 1971 og 1980, en hlutfallið var 55% gegn 45% árið 1970. Fyrir utan könnunina á 6. áratugnum hefur alltaf verið meiri stuðningur en andstaða við varnarliðið. Hins vegar snarminnkaði þessi stuðningur í könnun, sem gerð var árið 1976. Þá var munurinn 52% gegn 48%. Vafalaust má rekja það til þorskastríðsins, en þetta ár sleit samsteypustjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks stjórnmálasambandi við Breta. Samkvæmt skoðanakönnunum, sem Ólafur Þ. Harðarson, dósent í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands, hefur unnið úr á 9. og 10. áratugnum hefur ávallt verið mikill stuðningur við NATO-aðild eða á bilinu 76% (1991) og 87% (1995) af þeim sem tóku afstöðu. Hins vegar ber að taka með í reikninginn hátt hlutfall þeirra, sem tóku ekki afstöðu: 33% (1983) og 53% (1995). Hluta skýringarinnar má vafalaust rekja til áhugaleysis um utanríkismál og minnkandi spennu í alþjóðamálum eftir lok kalda stríðsins.

Ef afstaðan til Keflavíkurstöðvarinnar er skoðuð kemur í ljós, að andstaðan var mun meiri við dvöl hersins en NATO á árunum 1983-1991, þótt verulegur meirihluti þeirra, sem tóku afstöðu hafi stutt varnarsamninginn. Af þeim sem tóku afstöðu var hlutfallið sem hér segir: 64% (1983), 55% (1987), 57% (1991) og 80% (1995). Líklega hefur andstaða Bandaríkjamanna við hvalveiðar átti þátt í minnkandi stuðningi við herinn á seinni hluta 9. áratugarins. Það er ekki fyrr en í könnuninni árið 1995, að svipað fylgi mælist við NATO-aðildina og herinn í fyrsta sinn í sögunni.

Eins og sjá má af þeim dæmum, sem hér hafa verið rakin, var aldrei pólitískur vilji fyrir því að aftengja NATO-aðildina og varnarsamninginn, þegar til kastanna kom. Ástæðurnar má ekki aðeins rekja til óskýrra markmiða, andstöðu innanlands og erlends þrýstings. Staðreyndin er sú, að stjórnvöld gerðu lítið til að rækta tengslin við Atlantshafsbandalagið meðan á kalda stríðinu stóð, heldur lögðu þvert á móti aðaláherslu á varnarsamninginn. Þrátt fyrir það var alltaf rætt um, að NATO-aðildin væri varanleg, en dvöl hersins tímabundin. Ísland tók ekki þátt í mannvirkjasjóði NATO og gerði alla samninga beint við Bandaríkjamenn til að komast hjá fjárútlátum og veita Íslenskum aðalverktökum einkarétt til framkvæmda á Keflavíkurflugvelli. Íslendingar tóku ekki þátt í hermálastarfi NATO á þeim forsendum, að Bandaríkjamenn hefðu tekið að sér varnir landsins. Það var aðeins í málum, sem snertu Ísland á beinan hátt, sem Íslendingar höfðu sig í frammi á vettvangi þess. Landhelgisdeilan við Breta var langmikilvægust í þessu sambandi. Einnig fékk vinstri stjórn Hermanns Jónassonar pólitísk lán á vegum NATO til að komast hjá því að Ísland yrði of háð austantjaldsríkjunum í efnahagsmálum, en þá námu austurviðskiptin, sem voru í vöruskiptaformi, 35% af utanríkisviðskiptum landsins. Ef stjórnin hefði þegið sovéskt stórlán árið 1957, sem endurgreiða átti með fiski, hefðu austurviðskiptin getað orðið ráðandi þáttur í efnahagslífinu.

Eftir fall seinni vinstri stjórnarinnar fór stjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks, sem var við völd á árunum 1974-1978, varnfærnislega að leggja meiri áherslu á að Íslendingar tækju þátt í starfi Atlantshafsbandalagsins, þótt framlagið hefði orðið minna en til stóð. Sú ákvörðun Alþýðubandalagsins árið 1978 að gera ekki brottför hersins að skilyrði fyrir stjórnarþátttöku sýndi, að það var að mildast í afstöðunni til utanríkisstefnunnar. Sem pólitíska greiðslu fyrir það komst samsteypustjórn Framsóknarflokks, Alþýðuflokks og Alþýðubandalags að samkomulagi um að stofna þverpólitíska Öryggismálanefnd árið 1978 til að efla fræðslustarf um hernaðarmál (hún var þó lögð niður vegna niðurskurðar í ríkisfjármálum snemma á þessum áratug). Stofnun varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins í stjórnartíð Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks á fyrri hluta 9. áratugarins varð til þess að Íslendingar höfðu mun meiri bein afskipti af Keflavíkurstöðinni og NATO og fóru að setja sig inn í hermál. Þetta var í utanríkisráðherratíð Geirs Hallgrímssonar, en hann var fyrsti sjálfstæðismaðurinn sem gegndi embætti utanríkisráðherra frá árinu 1953, er Bjarni Benediktsson lét af því embætti. Á þessu tímabili fóru Íslendingar einnig að sitja fundi hermálanefndar NATO í fyrsta sinn með óreglubundnum hætti. Þrátt fyrir það má fullyrða, að það hafi í raun ekki verið fyrr en á þessum áratug að stjórnvöld ákváðu að stíga skrefið til fulls með fastri setu í hermálanefnd NATO og hjálparstarfi í Bosníu. Líta má á aukna þátttöku í starfi Atlantshafsbandalagsins sem tilraun til að styrkja samningsstöðu Íslendinga gagnvart Bandaríkjamönnum varðandi Keflavíkurstöðina og framkvæmd varnarsamningsins eftir að hernaðarmikilvægi Íslands minnkaði. Hér virðist markmiðið vera að vega upp á móti þeirri slökun, sem varð í samskiptunum við Bandaríkin eftir hrun Sovétríkjanna, og setja varnarsamninginn undir sama hatt og NATO-aðild í stjórnmálaumræðunni. - Það þurfti endalok kalda stríðsins til þess.

Morgunblaðið

NATO